국제사회보장리뷰Global Social Security Review

1. 들어가며

우리나라 농어촌 지역의 건강 수준은 전반적으로 도시 지역보다 떨어진다. 대표적인 건강지표인 기대여명과 건강기대여명을 지역별로 비교해 보면, 수도권을 비롯한 대도시와 농어촌 지역 사이에 적지 않은 격차가 있는 것을 확인할 수 있다. 대도시와 농어촌 간의 격차는 보건의료 자원 측면에서도 뚜렷하게 나타난다. 특히 우리나라의 보건의료 자원은 민간에 크게 의존하고 있어 시장성이 높은 대도시에 밀집되어 있다. 우리나라의 지역별 의사 분포를 비교해 보면 의사의 절반 이상(52.1%)이 수도권에 분포하고 있고, 시와 군으로 구분하였을 때는 군 지역에서 활동하는 의사가 전체의 5.7%에 불과한 것으로 나타난다(김동진 등, 2017, p. 4).

이런 상황에서 2016년 국방부에서 발표한 공중보건의 감축 계획1)은 농어촌 의료인력 부족 문제를 더욱 심화시킬 것으로 예상된다. 정부는 의료취약지 거점 의료기관 확충과 농어촌 의료 인프라 확충을 국정과제로 반영하여 이러한 문제에 대응하고자 하였으나, 오랫동안 지속되어 온 농어촌 의료인력 부족 문제를 해결할 수 있을 것인지는 장담하기 어렵다.

농어촌 등 취약지 의료인력 부족 문제는 비단 우리나라만의 문제는 아니다. 전 세계 약 70개 국가에서 농어촌 등 취약지의 의료인력 확충 정책을 수립하여 실시하고 있다. 그중 일본은 지역의 의료인력 확보를 위해 비교적 종합적이고 체계적인 접근을 하고 있는 것으로 알려졌다. 특히 2006년 ‘신 의사 확보 종합대책’과 2007년 ‘긴급 의사 확보 종합대책’ 등을 통해 국가의 핵심 정책을 수립하고, 이를 바탕으로 도·도·부·현별로 정책을 수립하여 지역의 의사 부족 현상에 대처해 나가고 있다.

이 글에서는 일본의 의료인력 확보 방안을 중앙 정부와 지방 정부(도·도·부·현)로 구분하여 살펴보고, 지방 정부 사례를 통해 우리나라의 취약지 의료인력 확보 정책 수립에서 배울 점을 논하고자 한다.

2. 중앙 정부와 지방 정부의 역할 분담

일본은 1956년부터 4~7년마다 벽지 보건의료 계획을 수립하여 지역의 의사인력 확보를 꾀하였다. 그러나 계획 수립 초기에는 의사 분포 문제가 시장 원리에 따라 해결되기를 기대했다. 즉, 도시에서 의사 공급이 늘어나면 경쟁이 심화되어 의사들 중 일부가 과도한 경쟁을 피해 농어촌 등으로 이주하게 되고, 이러한 이주를 통해 농어촌 의사 공급이 자연스레 늘어날 것이라고 생각하여 이에 따른 정책을 추진하였다. 그 결과 1965년에서 1980년 사이 의과대학 33곳이 신설되었고, 일본의 의사 수는 1990년 인구 10만 명당 171.3명에서 2006년 217.5명으로 늘어났다. 그러나 이러한 정책은 의사의 수를 늘리는 데는 성공했으나 의사 분포의 지역 불균형은 오히려 더 심화되는 결과를 불렀다(김동진 등, 2017, pp. 113-114).

특히 지역 간 분포는 서고동저 경향을 보이는데, 2006년 기준으로 의료시설에 종사하는 의사 수의 전국 평균은 인구 10만 명당 206.3명인데 서쪽 지역인 도쿠시마현의 의사 수는 인구 10만 명당 270.1명으로 평균보다 높은 반면, 동쪽에 있는 사이타마현은 인구 10만 명당 135.5명으로 평균보다 훨씬 낮았다(후생노동성, 2006). 일본 정부는 이런 문제를 인식하고 취약지 의료인력 확보를 위해 2006년 의사 확보 종합대책을 수립하였고, 지방 정부 단위에서는 중앙의 정책을 근거로 지역 단위 의사 확보 대책을 세우고 있다.

중앙 정부에서는 후생노동성과 문부과학성이 의료인력 확보 대책에 주로 관여한다. 후생노동성은 지역 의료인력 확보를 위한 전반적인 대책을 수립하고, 문부과학성은 의과대학의 입학 정원과 교육 과정을 담당하고 있다.

2006년 후생노동성은 지역 의료인력 부족의 심각성을 인식하고 의사 확보 종합대책을 발표해 취약지에서 의료인력을 확보할 수 있도록 본격적인 정책을 펴기 시작했다. 의사 확보 종합대책은 신 의사 확보 종합대책과 긴급 의사 확보 종합대책으로 구분되는데, 신 의사 확보 종합대책은 지방 정부를 중심으로 의사 확보 체계를 구축하고 지역의료에 공헌할 의사를 양성하기 위해 장학금 대여 제도를 적극 활용하는 등의 장·단기 전략을 포함하고 있다. 긴급 의사 확보 종합대책은 의사 부족 문제가 심각한 지역에 국가 차원에서 의사를 파견하는 대책으로, 단기적으로는 의사 부족 지역에 즉각적으로 의사를 파견할 수 있는 시스템을 구축하고, 장기적으로 수련의 확보를 위해 임상수련병원의 정원을 재검토하는 등의 내용을 담고 있다. 또한 장학금 지급, 여성 의사 복직 지원, 정주 여건 개선 등을 통해 취약지에서 의사들이 지속적으로 근무할 수 있는 환경을 제공하고자 다방면으로 노력하고 있다.

후생노동성은 지역 실정에 맞춘 의사 확보 체계를 구축할 수 있도록 지방 정부의 역할을 강조하는 한편, 그에 따른 지원을 강화하고 있다. 예를 들어, 지방 정부에서는 4~5년마다 지역 보건의료 계획을 수립하는데, 여기에는 지역별 실정에 맞는 의사 확보 계획이 포함되어야 한다. 도·도·부·현이 제출한 의사 확보 계획은 후생노동성이 검토한 후 실행 가능한 범위에서 예산을 지원한다. 사실상 후생노동성은 의료인력 확보 가이드라인을 제공하고, 구체적인 계획은 지방 정부에서 추진하는 형태다. 또한 제5차 의료법 개정(2007년 4월 1일 시행)에서 지역의료대책협의회를 제도화하였으며, 협의회와 지방 정부가 정한 시책에 대해 의료종사자와 공공의료기관이 협력하도록 규정하였다.

지방 정부에서는 지역 의사 확보 대책 실행을 위해 지역의료지원센터를 설치ㆍ운영하고,지역의료지원센터는 지방 정부가 수립한 계획의 실행을 지원하는 몫을 담당한다. 동 센터는 도·도·부·현 내의 의과대학, 의료기관, 관련 협회 등과의 협력하에 사업의 중추 기능을 담당하는데, 특히 외부의 의사 인력을 지역으로 유인하기 위해 취업 지원, 근무 환경 개선, 경력 지원, 지역 의료 관계자와의 협력 관계 구축 등을 추진한다.

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그림 1.

지역 의료인력 확보 대책 운영 체계

자료: 김동진 등. (2017). 농어업인의 삶의 질 향상 심층연구–농어촌 공공보건의료인력 확보방안. 한국보건사회연구원, 한국농촌경제연구원. p. 44.

2006년 신 의사 확보 종합대책과 2007년 긴급 의사 확보 종합대책 시행 이후 지방 정부가 세우는 지역 보건의료 계획에는 지역 실정을 고려한 의료인력 확보 대책이 포함되며, 지방 정부는 정책의 효과를 높이고자 현황 파악과 목표 달성을 위한 시책을 구체화하고 있다. 하지만 지방 정부별로 수립한 의료인력 확보 대책의 내용과 정도는 다를 수밖에 없다. 따라서 후생노동성은 중앙 정부 차원에서의 검토를 위해 ‘의료계획 재검토에 관한 검토회의’를 열어 도·도·부·현이 수립한 지역 보건의료 계획을 평가한다. 이 검토회의는 2004년 10월 처음 개최되었다. 여기에서는 지방 정부가 수립한 지역 보건의료 계획이 평가되고 그 후속 대책이 주로 논의된다. 또한 후생노동성은 2015년부터 ‘의료 종사자의 확보에 관한 검토회의’를 개최하고 있는데, 지역 의료인력 현황 파악과 향후 대책 등을 주기적으로 검토하고 있다. 이 밖에도 관련 대책이 제대로 정착될 수 있도록 다양한 주제의 검토회의와 심의회의를 정기적으로 열고 있다.

중앙 정부는 지방 정부가 수립한 대책을 평가하는 것과 아울러 의료인력 확보를 위해 필요한 대책을 법제화하는 노력을 기울이고 있는데, 2014년에는 「의료 종사자의 근무 환경 개선에 관한 의료법」 개정으로 ‘의료 근무환경개선지원센터’ 설치를 규정하여, 이를 도·도·부·현에 순차적으로 설치하고 있다. ‘의료 근무환경개선지원센터’는 의료 종사자의 근무 환경 개선과 관련된 일을 담당하는데, 2018년 후생노동성이 주관하는 ‘의사 근무 방식 개혁에 관한 검토회의’에서 의사의 노동시간 단축을 긴급 안건으로 상정하였고, 그 후속 조처를 각 지방 정부에 설치한 ‘의료근무환경개선 지원센터’를 통해 수행하게 하는 한편, 중앙에서는 필요한 보조금을 지원할 계획이다.

후생노동성에서는 미래의 의료인력 확보 대책도 수립하고 있다. 2025년 초고령 사회 진입에 따른 대책의 일환으로 2014년부터 지역 보건의료 계획에 초고령 사회에 대비한 지역 의료 구상을 포함하도록 규정하였다. 지역 의료 구상은 고령화에 따른 질병 구조와 의료 수요의 변화를 고려해 2025년 시점에서의 의료 수요, 필요 병상 수, 의료인력 등을 추계하고, 지방 정부별로 이에 대응할 수 있도록 의료권역별 의료기관의 기능 분화 및 의료기관 사이 연계 강화로 효율적인 의료 제공 체제를 구축하는 것을 목적으로 한다.

3. 지방 정부의 의료인력 확보 대책 사례

지역 의료인력 확보 대책은 크게 두 가지로 구분할 수 있다. 지역에 근무할 의사를 별도로 선발하여 교육하는 장기 대책과 기존 의료인력을 농어촌 등 취약지로 유입하여 근무하도록 지원하는 단기 대책이 그것이다.

4. 나가며

일본은 2006년 의사 확보 종합대책 이후 취약지 의료인력 확보를 겨냥해 의과대학 정원 증원 외에도 취약지 근무를 유인하기 위한 다양한 사업을 진행하였으며, 그 결과 2014년 의사 수는 인구 10만 명당 244.9명으로 2006년에 견줘 인구 10만 명당 27.4명이 늘어났다(후생노동성, 2014). 도·도·부·현은 단기간에 가능한 근무 환경 개선, 경력 지원 등을 통해 의료인력을 확보하고 있고, 장기간으로는 취약지에 근무할 의료인력을 양성할 목적으로 의과대학에 지역정원제도를 도입하고, 자치의과대학 정원을 늘렸다. 지역정원제도 혜택을 받은 의과대학 졸업생이 임상수련을 마치고 근무를 시작한 지 이제 2~3년 정도여서, 의무 이행 기간 종료 이후 얼마나 많은 의사가 취약지에 남을지에 대해서는 좀 더 지켜봐야겠지만, 자치의과대학의 사례를 살펴보면 의무 이행 기간 종료 이후에도 약 69.6%가 출신 지역에서 근무하는 것으로 나타나 정책의 효과성을 기대해 볼 만하다.

우리나라도 지역의 의료인력을 확보할 대안 마련이 시급하다. 이전에도 농어촌 지역의 의료인력이 충분하지는 않았지만, 2016년 국방부의 공중보건의 선발 인원 축소로 농어촌 지역에서의 의료인력 부족 문제가 더욱 심화될 위기에 놓여 있다. 그동안 우리나라는 농어촌 의료인력 확보를 위해 의료인력의 총량 증가에 따른 낙수효과를 기대하였으나, 일본의 경험에 비추어 볼 때 이러한 정책은 실패할 가능성이 높다. 따라서 농어촌 지역에 근무하는 전담인력을 전문적으로 양성하는 방안 마련을 숙고할 필요가 있다.

아울러 현재의 의료인력 부족 문제 해결을 위해 단기간에 실행 가능한 정책도 필요하지만, 취약지 주민의 의료 서비스 접근성을 보장할 장기 대책 또한 필요하다. 취약지 의료인력 수를 증원하는 것만이 목적이 아닌, 의료의 양적·질적 수준을 전반적으로 향상시켜 취약지에 거주하는 주민의 삶의 질을 높일 종합적인 접근 방안을 마련해야 할 것이다.