국제사회보장리뷰Global Social Security Review

1. 들어가며

최근 한국에서 노숙인에 대한 주거지원의 필요성에 공감을 표하는 학계 및 활동가를 중심으로 하우징 퍼스트^{(Housing First)}에 대한 관심이 높아지고 있다(송아영, 2021; 남기철, 2013; 성중탁, 2016; 임정기, 2019). 하우징 퍼스트는 노숙인 중에서도 약물･알코올 중독이나 정신질환이 있어 주거 접근 및 유지가 어렵다고 간주되는 사람을 주요 대상으로 한다. 기존 노숙인 주거지원과 가장 큰 차이점은 글자 그대로 일단 주거를 먼저 제공하고 주거 유지 및 지역사회 생활에 필요한 서비스를 추후에 지원한다는 점이다. 예전의 주된 정책에서는 금주 등을 통해 주거지원을 받을 자격을 입증해야 했지만, 하우징 퍼스트는 그러한 조건 없이 가능한 한 먼저 주거를 제공하고자 하는 서비스 관점의 전환을 의미한다.

최근 국내에도 하우징 퍼스트 관점의 정의, 발전 과정 등을 간략하게 소개하거나, 원칙이나 철학을 비교적 심도 있게 소개하는 선행 연구들이 나타나고 있다. 아래에서는 비교적 국내에 충분히 소개되지 않은 유럽의 하우징 퍼스트에 대해, 그 도입 배경과 허브 조직인 하우징 퍼스트 유럽 허브^{(Housing First Europe Hub)}를 소개하고, 주요 사업 내용 및 성과와 한국 사회에 주는 시사점을 제시한다.

2. 하우징 퍼스트의 유럽 도입 배경과 하우징 퍼스트 유럽 허브

하우징 퍼스트는 1990년대 초 뉴욕의 Pathway to Housing에서 샘 쳄베리스^{(Sam Tsemberis)}가 개발하여 시작되었다(Tsemberis, 2010). 하우징 퍼스트 도입 이전에, 주거 지원은 치료와 금지(음주나 약물)의 단계를 모두 종료한 노숙인에게만 제공되었다. 모든 단계가 완료되었다는 것은 예를 들어 정신건강 문제가 있던 노숙인이 독립적으로 생활할 수 있도록 ‘훈련’을 통해 ‘주거 준비’가 되어 있다는 점을 의미해야 했다. 이러한 유형의 서비스는 ‘계단식^(staircase) 서비스’, ‘선형 주거치료^{(linear residential treatment)}’ 혹은 ‘치료 주도 접근법^{(treatment-led approaches)}’이라 불렸다. 그런데 1990년대 정신과 진단을 받은 개인, 특히 복합적인 중독 문제가 있는 개인을 위한 계단식 서비스가 항상 효과적으로 작동하는 것은 아니라는 점이 분명해지기 시작하였다(Ridgway and Zipple, 1990; Carling, 1990). 특히 세 가지 중요한 문제가 있었다. 첫째, 서비스 이용자는 한 단계와 다른 단계 사이를 이동하는 데 필요한 모든 작업을 항상 완료하는 것은 아니기 때문에 계단식 서비스에서 ‘고착’되었다. 둘째, 서비스 이용자는 마약과 알코올에 대한 완전한 금주 및 정신과 치료 참여와 같은 엄격한 규칙으로 인해 임시 또는 영구 주택에서 쫓겨나는 경우가 많았다. 셋째, 계단식 모델은 각 단계별 달성해야 할 목표를 설정하고 있고 이를 달성해야 다음 단계로 넘어갈 수 있다. 그 목표는 종종 일반 사람들보다 더 올바르게 행동해야 한다는 기대가 포함되어 있다. 서비스 이용자들은 평범한 시민이 아니라 ‘완벽한’ 시민이 될 것을 요구받았다.

이러한 결과로 1990년대 후반 지원주택모델을 기반으로 하여 뉴욕의 샘 쳄베리스가 개발한 하우징 퍼스트는 심각한 정신질환을 앓고 있는 노숙인들을 대상으로 진행되었다(Tsemberis, 2010). 주택은 계단식 모델에서처럼 ‘마지막’이 아니라 ‘먼저’ 제공되었다. 이러한 하우징 퍼스트는 지역사회 정착을 위한 주거에 신속하게 접근할 수 있도록 했다. 음주나 약물 사용을 중단해야 하는 요구 사항은 없었고 주거에 대한 대가로 치료를 받아야 하는 요구 사항도 없었다. 약물이나 알코올 사용이 중단되지 않거나 치료를 거부하는 경우에도 주택에서 쫓아내지 않았다. 개인의 행동이 원인이 되거나 다른 지원이 필요하여 주택을 떠나게 된 경우, 하우징 퍼스트는 그들이 다른 살 곳을 찾도록 도운 다음 필요한 기간 동안 계속 지원한다.

유럽의 하우징 퍼스트는 뉴욕에서 개발된 서비스에서 자극을 받았다(Padgett, Henwood, & Tsemberis, 2015). 그다음은 미국의 다른 지역의 서비스도 소개되었다(Pearson, Locke, Montgomery, & Buron, 2007). 그 이후 시범사업과 평가 결과들이 발표되면서 효과성이 입증되었다. 2010년대 초반부터 하우징 퍼스트 관점은 유럽에서 급속도로 확산되었다.

특히 이러한 확산에는 유럽의 하우징 퍼스트의 플랫폼 기능을 하고 있는 단체인 하우징 퍼스트 유럽 허브가 중요한 역할을 하고 있다. 이 단체는 2016년 핀란드의 Y-Foundation과 EU 노숙인 지원 연합단체 FEANTSA(European Federation of National Organisations Working with the Homeless, 노숙인과 함께 하는 유럽 국가 조직 연합)가 주도하고 15개 이상의 단체가 함께 참여하여 설립되었다(Housing First Europe Hub, 2023). 핀란드의 Y-Foundation은 노숙을 종식하기 위해 주거지원을 하는 민간단체로 전국에서 60개 지역에 18,500호 이상의 주택을 공급하고 있다(Y-SÄÄTIÖ, 2023). 그리고 FEANTSA는 EU의 노숙인 지원 관련 기관의 연합체로 1989년 설립되었으며, 현재 22개 회원국, 29개 지역 및 130여개개 회원기관이 가입되어 있으며 EU로부터 재정지원을 받고 있다(FEANTSA, n.d.).

하우징 퍼스트 유럽 허브는 현재 유럽 전역의 45개 이상의 조직, 도시, 정부 부처, 주택 공급자, 연구기관 등을 포함하는 규모로 성장하였다. 또한 홈페이지를 통하여 각 국가의 사례를 수집, 공유하고, 연구 자료를 꾸준히 공개하고 있다. 하우징 퍼스트 유럽 허브에서는 하우징 퍼스트의 8가지 핵심 원칙을 제시하고 있다. 이 원칙은 (1) 주거는 인권이라는 관점, (2) 서비스 이용자의 선택과 통제 보장, (3) 주택과 치료 서비스의 분리, (4) 회복 지향 서비스, (5) 폐해 감소 관점, (6) 강제성이 없는 능동적 참여, (7) 개인 중심의 계획, (8) 유연한 지원이다.2) 각 국가별 하우징 퍼스트는 이 8가지 원칙에 입각하고 있다.

3. 국가별 하우징 퍼스트 사업 내용

하우징 퍼스트 유럽 허브는 총 16개국(지역)의 29개 단체, 국제기구 1개, 유럽 연합단체 1개 등 30여 개 단체와 함께하고 있다(Housing First Europe Hub, 2023). 아래에서는 하우징 퍼스트 유럽 허브가 출판한 가이드라인에 언급된 주요 국가의 예시(Pleace, 2016)를 바탕으로 국가별 하우징 퍼스트의 주요 사업 내용을 서술한다.3)

4. 하우징 퍼스트의 효과

하우징 퍼스트는 근거 기반의 실천을 강조하는데, 아래와 같이 몇 가지 성과가 보고된 바 있다.

먼저 대체로 다른 서비스 이용자에 비해 높은 주거 유지 성과를 나타내고 있는 것으로 보고되었다. 예를 들어, 오스트리아의 Neunerhaus Housing First는 2018년 139건의 임대계약을 체결하였으며 성인 171명과 아동 149명을 지원하였다. 1인가구가 47%, 부부가구가 4%, 아동 있는 가구가 49%였으며 중도에 퇴거한 가구는 8가구, 주거 유지율은 94%이다(Özkan, n.d., p.15).

또한 그러한 결과로 노숙인이 감소하는 성과도 있었다. 대표적인 국가로 핀란드를 들 수 있다. 핀란드는 장기 노숙인 수가 절대적으로 감소한 것으로 나타났다. 핀란드에서는 부채, 약물 남용, 정신건강 문제와 같은 중대한 사회적 또는 건강 문제가 있고 기존 주거 정책 및 적절한 지원서비스의 부족으로 인하여 최소 1년간 거리노숙이 지속되었거나 지난 3년간 노숙을 반복적으로 경험한 경우를 장기 노숙인으로 간주한다. 2008년부터 2020년 사이에 장기 노숙인 수는 약 3,500명에서 약 1,000명으로 감소하였다(ara, 2021, p.9).

또한 건강이나 사회적 통합, 삶의 만족도 향상이 보고되었다. 이탈리아의 fio.psd의 하우징 퍼스트 결과에 대한 보고에 따르면, 이용자의 22%가 신체적 건강이 향상되었으며 정신 보건의 안정 수준이 향상된 것으로 보고하였다. 또한 80%가 집 밖에서 친구를 만나거나 이웃 관계를 즐기고 있으며 68%가 새로운 친구를 사귀는 등 사회관계가 증진되었다(fio.PSD, 2019).

영국에서도 건강의 일반적 수준(63%)과 정신건강 수준(66%)이 향상된 것으로 나타났고, 알코올 및 약물 남용 관련 서비스 전후를 비교한 결과 거리 음주율은 69%에서 47%로, 취할 때까지 마시는 음주율은 71%에서 56%로, 불법 약물 복용은 66%에서 53%로 변화되었다. 지역사회 통합적 측면에서 마을 소속감은 64%로, 서비스 시작 시점의 38%에 비해 크게 높아졌고, 가족과의 만남도 대체로 증가하는 효과가 나타났다(Bretherton & Pleace, 2015).

그 외의 국가들에서도 1년 이상 주거 유지, 건강, 사회적 통합 효과에서, 하우징 퍼스트 관점에 입각한 서비스는 기존의 서비스에 비해 높은 효과를 나타내고 있다고 보고된다.

5. 나가며

유럽에서 노숙인 문제는 여전히 심각한 사회문제인데, 예전과 동일한 방식의 정책으로는 문제 해결에 한계가 있다는 인식이 확산되고 있다. 대부분의 국가에서 하우징 퍼스트는 노숙인에 대한 국가의 핵심 전략 방향으로 채택되었으며 다양한 성과를 올리고 있다. 또한 하우징 퍼스트 유럽 허브는 이러한 성과를 축적하고 가이드라인을 공유하는 등 하우징 퍼스트 관점의 확산에 크게 기여하는 플랫폼 역할을 하고 있다.

하우징 퍼스트의 실현을 위해서는 일정량 이상의 주거뿐 아니라 서비스까지 충분하게 제공될 필요가 있다. 또한 그 바탕에는 알코올의존과 정신질환이 개인의 결함에서 비롯된 것이 아닌 함께 해결해야 하고 해결할 수 있는 사회적 문제라는 인식의 전환도 필요하다.

한국에서도 점차 하우징 퍼스트 관점에 기반한 정책이 확산되고 있다. 대표적으로 서울시는 2019년부터 정신장애가 있는 노숙인, 고령자, 장애인에 대한 지원주택 사업을 시작하였다. 노숙인의 자격요건은 정신질환 또는 알코올 의존증 진단을 받은 사람으로 한정된다. 자립이 어렵다고 여겨진 대상자들을 우선 지원하는 것으로 기존 주거지원 프로그램과는 다른, 방향의 전환을 나타내고 있다. 또한 그 외에도 ‘제2차 노숙인 등의 복지 및 자립지원 종합계획’에서는 구체적 지원 내용은 없으나 정책 방향으로서 ‘서비스 결합 지원주택’ 모델 마련이 제시되어 있다. 알코올･정신건강 등에 취약한 만성노숙인 등에 대한 주거와 필요서비스 연계 추진 방안을 제안하였다.

그러나 여전히 하우징 퍼스트 관점이 정책의 주류가 되고 있다고는 보기 어렵다. 또한 서울을 비롯한 일부 지방자치단체에서 진행되고 있는 지원주택은 절대적 공급 물량이 충분하지 않은 상황에서 EU가 제시하는 8가지 원칙의 관점에 비추어 보아도 보완해야 할 부분이 다수 있다. 그럼에도 불구하고 기존의 정책이라면 배제되었을 대상자들이 시설에서 나와 주거를 비롯한 다양한 서비스를 통해 지역사회에서 생활을 하는 성과를 낳고 있다. 한국도 이제는 더 획기적인 관점 변화와 더불어 주거를 비롯한 자원 투입을 적극적으로 고려하고 실천해야 한다. 유럽의 다양한 사례들은 그 이유에 대한 다양하고 강력한 근거들을 제시하고 있다.