국제사회보장리뷰Global Social Security Review

가. M & P 패키지의 초기 버전(2001~2004년)

M & P 패키지의 첫 번째 버전은 적은 수효의 정책들로 이루어져 있었는데, 기혼 부부가 둘째와 셋째 자녀를 낳도록 장려하는 것이 주된 목적이었다. 첫째 또는 둘째 자녀의 출산 시에만 부여되던 8주간의 유급 출산휴가^{(maternity leave)}는 셋째 자녀 출산으로까지 확대되었다. 또한 둘째와 셋째 자녀를 낳도록 하는 금전적 유인책으로 출산장려금제도^{(Baby Bonus Scheme, BBS)}가 도입되었다. BBS는 현금 급여^{(cash gift)} 및 아동발달지원계좌^{(Child Development Account, CDA)} 크레디트 형태로 제공되어 자녀의 의료비와 교육비 지출에 충당할 수 있도록 했다. CDA 크레디트는 부모들의 CDA 계좌 개설과 납입을 장려하기 위해 일정 한도까지 일대일 매칭 기여^{(dollar-to-dollar matching contributions)} 형식으로 지급되었다. 현금 급여와 CDA 매칭 기여 한도는 셋째 자녀(각각 총 SGD 6,000 및 SGD 12,000)가 둘째 자녀(각각 SGD 3,000 및 SGD 6,000)보다 높았는데, 이는 자녀 수가 늘어날수록 금전적 부담이 출산에 대한 의사결정에 더 많은 영향을 미친다는 점을 반영한 것이다.

2004년 M & P 패키지는 가족 형성의 모든 단계에 있는 부부를 대상으로 하는 혜택을 포함하도록 강화되었다. 신혼부부 대상 주택보조금^{(housing subsidy)}은 기존의 SGD 11,000에서 최대 SGD 40,000까지 늘어났고, 부부가 첫아이를 가지면 SGD 3,000의 현금 급여를 받을 수 있게 되었으며, 넷째 아이에 대해서는 셋째 아이 때와 동일한 출산장려금 혜택이 주어졌다. 유급 출산휴가는 넷째 아이까지로 확대 적용 되었고, 그 기간도 8주에서 12주로 연장되었다. 또한 모든 부모가 2일의 유급 보육휴가^{(childcare leave)}를 받을 수 있게 되었다. 자녀 관련 비용을 충당하기 위한 추가적인 재정 지원책들도 도입되었다. 임신 및 분만 관련 의료비에 드는 본인 부담금을 줄일 수 있도록 부부가 의무 가입 국가 연금제도인 CPF^{(Central Provident Fund)}의 메디세이브^(MediSave) 계좌에 저축된 금액을 사용하는 것이 허용되었다. 부모의 영유아 자녀 돌봄을 더 장기적으로 지원하기 위한 대책들도 마련되었다. 매월 영아양육보조금^{(infant care subsidy)}을 지급하는 제도가 2003년 처음 도입되었고 2004년 월 SGD 400으로 인상되었으며, 외국인 가사도우미 고용에 부과되는 월 SGD 95의 고용부담금^(levy)이 감면되었다. 자녀 돌봄에 따른 세제 혜택으로는 SGD 20,000까지 주어지는 부모환급일시금^{(Parenthood Tax Rebate, PTR)}, 취업모의 소득세를 획기적으로 낮춰주는 취업모 자녀공제^{(Working Mothers’ Child Relief, WMCR)} 등이 신설되었다.

이렇듯 비교적 초기 버전에 해당하는 M & P 패키지에도 출산장려정책에 대한 싱가포르 정부의 접근법이 지닌 몇 가지 두드러진 특징이 있다. 가장 중요한 특징은 M & P 패키지가 대상 계층의 확대를 지향한 면도 있으나, 여성들의 자녀 출산·돌봄과 취업이 동시에 가능하도록 유급휴가와 세제 혜택에 초점을 맞춘 지원이 적극적으로 이루어졌다는 점이다. 특히 취업모 자녀 공제와 조부모 양육공제(Grandparent Caregiver Relief, GCR, ‘부록표 1’ 참조) 제도는 취업모의 실수령 임금^{(take-home pay)} 증가에 초점을 맞추었다. 유급 출산휴가 및 자녀 세액공제 한도가 각각 월 SGD 10,000과 자녀당 SGD 25,000으로 비교적 높은 수준이었기 때문에, 이 패키지는 특히 아내가 평균 이상의 수입을 올리는 중산층 가구의 경우에 특히 유리했다. 그와 대조적으로, 미혼 부모에게서 태어난 자녀에게는 출산장려금제도^(BBS)에 따른 혜택이 주어지지 않았다 (Singapore Government, 2023). 또한 금전적 어려움이 큰 저소득층 가구들은 매칭 기여 방식의 CDA 지원 정책의 혜택을 누릴 능력이 부족했을 것으로 보인다. 둘째, 보육비 지원에는 보육보조금^{(childcare subsidy)}뿐만 아니라 외국인 입주 가사 도우미(대개는 필리핀 또는 인도네시아 출신으로 자녀 돌봄, 가사 도움 등에 종사하며, 싱가포르 현지에서는 ‘메이드’라고 불림) 고용에 드는 비용의 절감 지원도 포함되었다. 셋째, M & P 패키지의 1차 강화 대책은 정책의 대상 집단과 지원 영역 측면에서 변화 폭이 상당히 컸다. 이는 정책을 신속하게 개선할 수 있는 싱가포르 정부의 정책 의지와 유연성을 반영하는 것이다.

나. 혜택의 확대(2008~2013년)

이후 10년 동안 M & P 패키지는 2008년과 2013년 두 차례에 걸쳐 대폭 강화되어 자녀를 갖는 부부에게 제공되는 혜택이 크게 늘어났다. 출산장려금 현금 급여는 첫째와 둘째 자녀의 경우 SGD 3,000에서 SGD 6,000으로 두 배로 늘었으며, 다섯째 이상 자녀에 대해서는 SGD 6,000에서 SGD 8,000으로 증가했다. 취업모에 대한 영아양육보조금은 월 SGD 400에서 SGD 600으로, 보육보조금은 월 SGD 150에서 SGD 300으로 증액되었다. 비취업모의 경우에는 두 종류의 보조금 모두 기본보조금 월 SGD 150 수준으로 유지되었다. 취업부모에게 제공되는 휴가 지원의 경우, 유급 출산휴가는 12주에서 16주로, 7세 미만 자녀를 둔 부모의 유급휴가는 연간 2일에서 6일로, 영아 자녀를 둔 부모의 무급휴가는 0일에서 6일로 대폭 증가했다. 또한 7~12세 자녀를 둔 부모는 2일의 유급휴가를 받을 수 있게 되었다. 세제 혜택은 자녀 수에 관계없이 자녀가 있는 모든 가구로 확대되었으며, 자녀 세액공제의 총한도가 자녀당 SGD 25,000에서 SGD 50,000으로 두 배 증가하는 등 더욱 매력적인 조건으로 바뀌었다. 이에 따라 저소득층과 고소득층 취업모에게 제공되는 혜택의 격차는 더욱 커졌다.

M & P 패키지는 기존 조치가 강화되었을 뿐만 아니라 아이 아빠의 양육 참여를 장려하고 생식건강 및 신생아 건강을 지원하기 위한 새로운 구상(이니셔티브)을 포함하는 방향으로 확장되었다. 아이 아빠에게는 1주의 유급 배우자 출산휴가^{(paternity leave)} 혜택이 주어졌으며, 아이 엄마가 16주의 출산휴가 중 1주를 아이 아빠에게 양도할 수 있는 공동육아휴직^{(Shared Parental Leave, SPL)} 제도에 따라 최대 1주를 더 받을 수 있게 되었다. 기혼 여성들에게는 연령, 의료 및 시민권 관련 기준을 충족하는 경우 제한된 횟수의 보조생식기술^{(Assisted Reproduction Technology, ART)} 치료에 대해 최대 75%까지 정부의 비용분담^(co-funding) 지원이 제공되었다. 신생아는 국가 메디실드^(MediShield) 제도에 따라 선천성 질환 및 신생아 질환에 대한 무상의료 혜택을 추가로 받을 수 있게 되었으며, 의료비 충당에 사용할 수 있는 메디세이브 계좌로 SGD 3,000의 지원금이 지급되었다.

이렇듯 M & P 패키지의 중간 단계 버전은 지원 폭을 확대하고 취업모의 일-생활 균형을 촉진하는 데 중점을 둔 것이 특징이다. 특히 보육보조금, 세제 혜택, 아이 엄마와 아빠 모두에게 제공되는 휴가 지원, 불임치료 보조금 지원 등에 대한 강화 대책은 기혼 여성들이 직장을 포기하지 않고도 아이를 가질 수 있도록 더 현실성 있는 정책을 도입했으며, 특히 출산 시 취업부모가 자녀와 유대감을 형성할 수 있는 기회를 더 많이 제공했다. 출산장려금제도^(BBS)도 시간이 지남에 따라 개선되었지만, 비취업모들이 누릴 수 있는 정책 혜택의 종류는 여전히 매우 제한적이었다.

다. 포용성과 형평성 제고(2015~2023년)

이후 10년간은 2015년 싱가포르 독립 50주년 및 2020년대 코로나19 팬데믹 등 여러 주요 사건과 맞물려 경축 또는 보상 차원의 출산장려정책이 시행되었다. 이 기간 동안 신생아 부모에게 지급된 현금 급여는 첫째와 둘째 자녀의 경우 SGD 6,000에서 SGD 11,000으로, 셋째 이상 자녀의 경우 SGD 8,000에서 SGD 13,000으로 두 배 가까이 증가했으며, 매칭 기여 한도도 상향 조정 되었다. 또한 정부는 ‘첫걸음지원금^{(First Step Grant, FSG)}’과 ‘신생아지원금^{(Baby Support Grant, BSG)}’이라는 두 종류의 제도를 신설했다. FSG는 SGD 3,000(이후 SGD 5,000으로 증액됨)의 비매칭 지원금을 CDA 계좌에 예치하는 형태로 제공되며, BSG는 팬데믹 기간 중 특정 18개월 기간에 태어난 자녀에 대해 SGD 3,000의 현금 급여를 지원하는 제도이다. 특히 신생아지원금은 한시적으로 제공되었다는 점에서 이례적이었다. 유급 배우자 출산휴가는 기존의 1주에서 2015년 2주로 두 배 늘어났다가 2023년 4주로 확대되었으며, 16주의 출산휴가 중 일부를 아이 아빠에게 양도할 수 있는 공동육아휴직^(SPL) 제도에 따라 최대 4주가 추가로 제공되었다. 무급 영아보육휴가^{(infant leave)}는 연간 6일에서 12일로 두 배 증가했다. 한편 생식건강 및 신생아 건강에 대한 투자도 확대되어, ART 치료의 비용분담 지원을 받을 수 있는 연령 기준을 완화하고 기혼 여성들을 위한 보조금 지원 서비스에 임신보조시술^{(Assisted Conception Procedure, ACP)} 치료 지원을 포함시키는 등의 조치가 이루어졌다. 또한 신생아의 경우에는 SGD 3,000에서 SGD 4,000으로 증액된 메디세이브 지원금이 제공되었으며, 아동예방접종 및 발달선별검사를 무료로 받을 수 있는 혜택이 주어졌다.

특히 배우자 출산휴가의 확대는 출산·양육에서 아이 아빠의 적극적인 역할이 중요하다는 점을 반영한 조치였으며, 2022년 발표된 ‘여성개발백서^{(Women’s Development White Paper)}’와 더불어 기혼 여성들의 불균형적인 출산 부담을 줄이기 위한 수단을 통해 가정뿐만 아니라 직장 내에서도 성평등을 촉진하기 위한 노력을 강화하겠다는 신호였다. 또한 유급 출산휴가 혜택을 입양모와 미혼모로 확대한 것은 출산 장려에 대해 더 포용적이고 아동 중심적인 접근법을 취하겠다는 정부의 확고한 의지가 반영된 정책이었다. 아울러 취업모 자녀공제^(WMCR)를 소득 기준에서 SGD 8,000~12,000의 고정 금액 공제 방식으로 대폭 개정하고 자산조사^(means-test) 결과에 따라 보육보조금을 추가로 지급하는 조치는 저소득층 및 고소득층 취업모에게 제공되는 혜택의 격차 문제를 더 세심하게 고려했음을 보여 준다. 그러나 주목할 점은 유급 입양휴가^{(adoption leave)} 혜택이 여전히 육아휴직이 아닌 출산휴가 형태로 제공되고 있으며, 배우자 출산휴가 제도의 강화 대책이 고용주가 변화에 적응할 시간을 갖도록 하기 위해 초기에는 고용주가 자발적으로 이행하는 방식으로 시행되었다는 사실이다. 이는 성 역할과 기대에 대한 인식이 모종의 고착화된 성격을 띠고 있음을 시사한다. M & P 패키지는 둘째 및 셋째 자녀 출산을 장려하기 위한 초기 조치에서 가족 형성의 다양한 단계에 있는 시민들을 지원하기 위한 더욱 광범위한 혜택으로 발전했으며, 여전히 진행 중인 작업이라고 할 수 있다.

가. 금전적 유인책에 대한 의존에서 전략적 지원책의 식별로

싱가포르 정부는 독신자와 부부가 가족 형성 과정에서 겪는 애로를 해소할 수 있도록 현행 정책을 조정하고 재정립하기 위한 방안을 모색하기 위해 정부 관계자들과 시민 약 300명이 참여하는 온라인 대화를 2021년 4월부터 7월까지 일곱 차례에 걸쳐 진행했다. 일련의 온라인 대화가 종료된 직후 인드라니 라자^{(Indranee Rajah)} 싱가포르 총리실 장관은 금전적 유인책이 출산율 제고 수단으로서 신뢰도가 낮다는 의견을 표명하면서, ‘일과 삶의 조화 촉진’, ‘출산건강 증진’, ‘자녀발달 촉진’, ‘가정 생계비 문제 해결’이라는 4개 분야에서 더 많은 노력을 기울여야 한다고 언급했다(Goh, 2021).

재정적 지원과 일회성 현금 지급에 집중하는 방식을 탈피해 장기적인 제도적 장치와 지원으로 초점이 전환된 것은 자녀 출산 및 양육에 드는 비금전적 비용에 대해 정책입안자들의 관심이 커졌음을 의미한다. 앞서 언급한 4대 전략적 지원책^(lever)의 밑바탕을 이루는 핵심 메시지는, 부모가 자녀에게 최상의 환경과 생애 기회^{(life chance)}를 마련해 줄 수 있는 여건을 갖추고 있다고 여긴다면 자녀를 더 많이 낳고 싶어 할 것이라는 점이다. 그러한 여건을 갖추기 위해서는 부모가 재정적으로 안정적인 가정환경을 제공할 수 있는 능력(출산건강 및 생계비), 가족으로서 함께 충분한 시간을 보낼 수 있는 능력(일과 삶의 조화), 자녀가 학업 이외에 인생의 다른 성공 경로를 통해 더 행복하고 스트레스가 적은 유년기를 보낼 수 있는 능력(자녀발달)이 요구된다.

나. 패키지 지원에서 광범위한 제도적 변화로

현금 지원 및 세제 혜택의 관리에 비해 제도적 변화는 더 큰 실행 과제가 수반된다. 가정 친화적인 직장 환경을 조성하려면 단순히 휴가를 보장하고 차별적 관행으로부터 법적으로 보호하는 차원을 넘어 싱가포르의 문화, 교육, 노동시장 및 가족 제도에 내재된 사회적 규범과 기대치를 고려하는 작업이 필요할 수 있다. M & P 패키지는 혼인율 및 출산율 저하라는 정책 문제에 분석적이고 논리적으로 접근함으로써 가족 형성 단계별로 존재하는 장애물을 체계적으로 제거하려는 방식을 취하고 있지만, 더 근원적이고 심각한 문제들이 여러 방식으로 존재한다는 점을 감안하면 정책 통합^{(policy consolidation)} 및 단일 목표 설정이라는 방식을 탈피해 광범위하고 다중 목표 지향적인 개입으로 방향을 전환해야 한다.

싱가포르의 경우, 최근 도입된 일련의 강화 대책에서 드러난 것처럼 정부가 M & P 패키지에 포함된 지원 조치들을 앞으로도 유지하고 주기적으로 개선할 것으로 보인다. 아울러 정부가 더 광범위하고 문화적인 차원에서 출산장려정책의 심도 있는 제도적 변화를 추진할 조짐도 보인다. ‘여성개발백서’에 따라 선택적 난자동결^{(elective egg freezing)}을 합법화하기로 한 결정이 대표적인 예라고 할 수 있다. 또 다른 주요 사례로는 '싱가포르 가정 지원 계획 2025^{(Singapore Made for Families 2025)}’를 들 수 있다. 이 계획은 근로자의 유연근무제 이용에 대한 법적 보장, 육아 자원^{(parenting resources)}의 지원 확대, 아이 아빠의 양육 참여 장려 등과 같은 출산장려책을 포함하고 있을 뿐만 아니라, 저소득가구, 장애인 가정, 한부모 및 이혼 가정 등 특별한 도움이 필요한 계층에 대한 지원을 강화하겠다는 메시지도 담고 있다(Shafeeq, 2022). 특히 한부모 가정을 포함시킨 것은 M & P 패키지의 과거 버전들에서 미혼모를 출산휴가 및 보육보조금과 같은 혜택의 대상에서 제외했던 것을 감안하면 주목할 만하며, 전반적인 문화적 변화를 이끌어 내는 방향으로 출산장려정책을 추진하겠다는 의지가 반영된 조치라고 할 수 있다.

다. 출산 연령에 대한 고려 부족

싱가포르의 출산장려정책에 젊은 부부의 출산 장려 및 지원 전략이 없다는 점은 두드러진 정책 공백^{(policy gap)}이라고 할 수 있다. M & P 패키지는 취업모에 대한 지원 성격이 강하다. 예외적으로 초기 버전에는 ‘강화된 자녀공제^{(Enhanced Child Relief)}’ 및 ‘추가세금환급^{(Further Tax Rebates)}’과 같은 조치도 포함되어 있었지만, 얼마 지나지 않아 취업모 자녀공제^(WMCR) 조치로 대체되었다(Ministry of Finance, 2004). 그런데 M & P 패키지에 따른 혜택은 연령별로 차별화되어 있지않다. 이는 M & P 패키지가 결혼 및 출산 시기는 개별 부부가 결정할 사안이라는 중립적 관점에 기반을 두고 있기 때문이다. 유일한 예외는 보조생식기술^(ART) 시술 및 선택적 난자동결에 대한 정부의 비용분담 지원으로, 낮은 성공률을 고려하여 여성의 연령을 자격 기준으로 삼고 있다(Ministry of Health, 2021; Ministry of Health, 2023).

저출산 아시아 국가들의 결혼 및 출산 연령이 점점 높아짐에 따라 출산 연령이 의학적 기준^{(medical threshold)}인 35세를 넘길 가능성이 커지고 있으며, 이는 유산, 임신성 당뇨, 임신중독증, 저체중아 출산, 사산, 염색체 이상 질환 등 산모와 아이 모두의 건강에 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 싱가포르에서는 35~39세 여성의 출산율이 25~29세 여성의 출산율을 넘어섰으며(Singapore Statistics, 2023), 이는 장기적으로 공중보건에 영향을 미칠 것으로 예상된다. 최근 21~37세 여성의 사회적 난자동결^{(social egg freezing)}이 합법화된 것은 출산 지연으로 인해 발생하는 불임 및 염색체 이상 질환과 같은 생의학적 결과를 방지하기 위한 중요한 한 걸음이라고 할 수 있다. 그러나 이러한 정책 변화는 젊은 여성들에게 20대와 30대 초에는 가족 형성보다 직장 경력 구축을 우선시해야 한다는 잘못된 신호로 작용할 수 있으며, 이를 보완하기 위한 조치가 마련되지 않으면 고용주와 직장 내 관리자들의 부당한 기대로 인해 20~30대 여성이라는 인구학적 집단이 겪는 모성 불이익^{(motherhood penalty)}이 가중될 수 있다.

라. 인적자본정책과의 상충 문제

더 근본적인 차원의 문제는 여성 및 아동 인적자본의 축적을 위한 정책과 출산장려정책이 여전히 상충하고 있다는 사실이다. M & P 패키지의 주요 설계 특징 중 하나는 유급휴가 제공, 육아보조금, 세제 혜택 등을 통해 여성이 직장을 다니면서 자녀를 낳을 수 있도록 보장하는 데 중점을 둔다는 점이다. 그러나 자립^{(self-sufficiency)} 및 개인의 성공에 대한 보상이라는 일반 원칙에 기반을 둔 인적자본정책도 시행되고 있어 학생과 근로자뿐만 아니라 이들의 가족에게도 일종의 압력으로 작용하고 있다. 부모, 특히 아이 엄마는 직장에서의 경쟁력 약화를 우려할 뿐만 아니라 자녀의 학업 성공에 대한 책임도 부담하게 된다. 이러한 정책은 국가에 경제적 이익을 가져다줄 수 있지만 저출산과 같은 예상치 못한 결과를 초래할 수도 있다. 여러 국가에서 출산율과 여성의 노동시장 참여를 지원하는 성평등주의 규범 사이에 양(+)의 상관관계가 존재하기 때문에 이 문제가 부분적으로 해결된 것으로 여겨질 수도 있겠지만(Baizan, Arpino, & Delclòs, 2016), 저출산 아시아 국가라는 맥락에서는 사교육과 관련된 높은 금전적 비용과 부모의 시간 투입 형태로 지출되는 비금전적 비용으로 인해 자녀의 ‘수^(quantity)’와 ‘질^(quality)’ 사이의 상충관계가 여전히 두드러지게 나타나고 있다(Anderson & Kohler, 2013). 비슷한 맥락에서, 정부가 진행한 대화의 참가자들은 출산과 관련된 주요 고려 사항으로 ‘자녀의 발달’과 ‘일-생활 조화’를 꼽았다.

이러한 근본적인 충돌 문제를 해결하기 위한 방법 중 하나는 추가 출산의 파급효과에 따른 혜택을 기존 자녀들이 누릴 수 있도록 하는 것이다(Tan, Morgan, & Zagheni, 2016). 구체적으로 말하자면, M & P 패키지의 강화 대책은 특정일 이후에 태어난 신생아뿐만 아니라 그 위 자녀에게도 학업 자원^{(academic resources)}에 대한 우선적 접근 등의 혜택을 부여함으로써, 대가족에서 부모 자원^{(parental resources)}이 희석됨으로써 발생하는 사회적 불평등을 해소할 수 있는 방안을 모색해야 한다. 더 근본적으로는 개인의 기여에 대한 강조가 ‘결과보다는 노력에 대한 보상’이라는 원칙에 따라 이루어져야 한다. 결과는 노력보다 측정하고 관찰하기가 용이하지만, 결과 중심의 평가 기준은 사회적 공정성에 부합하지 않는다. 특히 기본적인 복지 수준에 도달할 수 있는 다른 형태의 성취와 경로가 허용되지 않으면 위험 감수 또는 학업·경력 실패 시 과도한 불이익을 초래하게 된다.