국제사회보장리뷰Global Social Security Review

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2023년 가을호, 통권 26호 2023 가을호, Vol.26

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이탈리아의 출산율 저하 문제와 주요 정책 대응

Birthrate Decline and Key Policy Responses in Italy

홍이진
Hong, Ijin
국립타이완대학교 국가발전대학원 (National Taiwan University) 국제사회보장리뷰 2023년 가을호, 통권 26호, pp.25-34
https://doi.org/10.23063/2023.09.3

Abstract

Italy has been affected for a long time by a fertility decline. Whilst lower fertility rates were initially more prominent in northern and central regions, the trend has inversed in the past twenty years and currently central and southern regions show the lowest fertility levels. This article observes that main factors behind low fertility are found in structural constraints of the labour market and in underdeveloped social investment policies. The article further describes recent policies to counteract low fertility in Italy. Also due to a prolonged austerity policy implemented from the 1990s due to pressures from the European Union, welfare politics in Italy does not seem to actively pursue a pro-natalist and social investment oriented agenda of social policy reforms.

초록

이탈리아는 오랫동안 저출산 현상이 지속되고 있다. 초기에는 주로 북부와 중부 지역의 출산율이 상대적으로 더 낮았으나, 그러한 추세는 지난 20년 동안 바뀌어 현재는 중부와 남부 지역이 가장 낮은 출산율을 보이고 있다. 유럽연합(EU)의 압력으로 1990년대부터 장기간 시행된 긴축정책(austerity policy)으로 인해 이탈리아의 복지정치는 출산 장려 및 사회투자를 지향하는 사회정책 개혁 의제를 적극적으로 추진하지 못하고 있는 것으로 보인다. 이 글에서는 저출산의 주된 요인을 노동시장의 구조적 제약 조건과 후진적인 사회투자정책(social investment policy)에서 찾을 수 있다는 점을 제시하고, 저출산 문제에 대응하기 위한 최근 정책에 대해 설명한다.

1. 들어가며

이탈리아의 사회보장제도는 비전형 근로자^{(atypical worker)}나 자영업자보다는 주로 정규직 근로자의 보호에 중점을 두었다(Hong & Lee, 2021; Hong, 2018). 그러한 이유로 지난 20년간 시행된 개혁조치는 사회보장의 적용 대상을 비전형 근로자 및 자영업자라는 새로운 근로자 범주로 확대하는 경향을 보였다.

이탈리아는 가족 구성원 중 여성에게 돌봄^(care) 역할을 요구하는 가족주의적 국가로도 알려져 있다. 유럽 평균 수준에 비해 이탈리아 여성의 고용률이 매우 낮은 상황에서 이들 여성은 ‘일’과 ‘가정’이라는 두 가지 책임을 동시에 감당해야 한다(Hong & Lee, 2021).

이탈리아의 사회투자정책^{(social investment policy)}은 보편적 돌봄 서비스보다는 수당^(allowance)이나 휴가와 같은 가족 돌봄 제도에 과도하게 의존하고 있기 때문에 지나치게 분자화되어 있고 불충분하다는 것이 학계의 중론이다(일반적인 논의에 대해서는 Ascoli, Ranci, & Sgritta, 2015; Kazepov & Ranci, 2017 참조). 이탈리아에서는 지난 수년간 성평등 의식이 상당히 개선되었지만(Hong & Lee, 2021), 사회투자정책의 도입을 제한하는 다음과 같은 제도적 제약이 여전히 존재한다.

첫째, 이탈리아는 ‘연금국가^{(pension state)}’의 성격이 강한 정책유산을 이어 왔으며(Hinrichs & Jessoula, 2012), 이는 사회투자정책의 추가적 수립을 저해하는 일종의 ‘구축효과^{(crowding-out effect)}’를 야기한다(Bonoli & Reber, 2010; León & Pavolini, 2014). 둘째, 유럽연합^(EU)이 이탈리아의 EU 회원국 자격 유지 조건으로 일련의 재정건전화^{(fiscal consolidation)}요건을 설정하면서 이탈리아의 정치인들은 1990년대부터 수십 년간 긴축정책^{(austerity policy)}을 고수해야만 했다. 그러한 신자유주의적 기조에는 상당한 정도의 공공복지 예산 삭감, 임금수준 동결, 민영화 개혁 추진 등이 수반되었다(Papadopoulos & Roumpakis, 2015).

이렇듯 가혹한 정치적 시나리오에도 불구하고 최근 몇 가지의 사회정책 개혁이 단행되었다. 본고 집필 당시, EU는 제도상의 구조적 취약점을 개선하고 청년층의 더 나은 미래 전망을 보장하기 위해 이탈리아를 비롯한 몇몇 회원국에 구제자금을 할당했다. 그러나 이탈리아 정치권에서 포퓰리스트 정당들이 우위를 점하고 있고 앞서 언급한 바와 같이 복지 긴축정책이 수년간 지속되는 등 여전히 남아 있는 구조적 문제로 인해 이탈리아 공공부문의 조직 역량^{(organizational capability)}과 기획 능력은 상당한 정도로 약화되었다.

이 글에서는 이탈리아의 저출산 문제와 그 원인에 초점을 맞추는 한편, 최근 수년간의 개혁과정을 거친 가족정책의 현황을 검토하고 인구 감소 문제를 해결하기 위한 정부의 개입 방식을 평가한다.

2. 이탈리아의 출산율

다음 [그림 1]은 이탈리아의 지난 20년간 출산율 추이를 개괄적으로 제시한 것이다(Istat, 2023). 관찰 기간이 제한적이기는 하지만, 출산 선택^{(fertility choice)}의 변화 추이와 그러한 변화의 원인을 설명할 수 있을 것으로 보인다. 2000년대 초반에는 이탈리아 남부 및 도서 지역의 출산율이 더 높았는데, 이는 도시화된 북부 지역과 가족 중심적인 남부 지역 간의 문화적 차이가 반영된 것으로 볼 수 있다. 그러나 이탈리아를 포함한 대부분의 서방국가에 심각한 금융위기가 발생한 해인 2008년까지 출산율 증가세가 가장 두드러진 지역은 이탈리아 북부이다.

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그림 1.

이탈리아의 지리적 영역별 출산율 추이

자료: Istat. (2023). Indicatori di fecondità.

이탈리아의 저출산 추이는 지속적인 연구 대상이다. Arpino and Tavares(2013)는 출산율이 처음에는 이탈리아 남부 지역에서 더 높은 추이를 보였지만 북부 지역에서 출산율 증가가 이미 가시화되기 시작했다는 점에 주목한 바 있다. Cazzola, Pasquini, and Angeli(2016)는 이탈리아 북부 및 중부 지역의 노동시장 여건이 실업률과 출산율의 관계에 뚜렷한 영향을 미친다는 사실을 발견했다.

저명한 사회과학 분석가들은 이탈리아 출산율 감소의 주된 요인으로 노동시장 여건과 불충분한 가족정책을 꼽고 있다. 열악한 노동시장 여건과 관련하여 Barbieri, Bozzon, Scherer, and Grotti(2015)는 고용 불안정성이 높기 때문에 출산 의향^{(fertility intention)}이 지연된다고 지적했으며, Del Boca(2002)의 초기 연구에서는 시간제 일자리의 희소성 및 시간제 일자리와 관련된 고비용 문제(예컨대 전일제 근로자 1명보다 시간제 근로자 2명에 대한 사회보험료가 고용주에게 더 많은 비용을 발생시킴)가 관련이 있다고 보았다. 당연히 주거 환경의 안정성도 젊은 부부의 출산 선택에서 중요한 요인인 것으로 간주되었다(Vignoli, Rinesi, & Mussino, 2011). 성평등 의식(Mills, Mencarini, Tanturri, & Begall, 2008) 및 코로나19(Luppi, Arpino, & Rosina, 2020)가 출산율에 미치는 영향을 분석한 연구도 있다. 문헌에 따르면 불충분한 사회정책, 특히 보육 지원의 가용성 문제(제한적으로 적용되는 육아휴직 및 가족수당, 시간제 일자리의 가용성 등)가 여성의 취업과 출산 선택에 영향을 미친다는 측면에서 더 많은 관심을 기울일 필요가 있다(Del Boca, Pasqua, & Pronzato, 2009; Hong, Kang, & Lee, 2023).

이제 이탈리아 가구의 출산 결정을 지원하는 사회정책의 최근 변화 양상에 대해 좀 더 자세히 분석한다.

3. 주요 정책 대응

이탈리아의 가족정책은 전통적으로 가족주의적 성격이 강한 것이 특징이다. 3~5세 아동을 대상으로 하는 비교적 저렴한 공공 보육 서비스가 보편적으로 제공되지만, 시간적 제약으로 인해 전일제로 일하는 부모보다는 주로 시간제 근로자와 미취업 부모가 혜택을 누릴 수 있다(0~3세 영아를 위한 보육 서비스는 여전히 유럽 평균 수준에 미치지 못함). 자녀가 있는 가구를 위한 가족수당^{(family allowance, assegno familiare)}과 신생아를 위한 지원금^(bonus)은 여러 제도로 분산되어 관리되고 있으며, 이탈리아 가구의 경제적 상황을 과세제도와 연계된 표준 형식으로 검증할 수 있는 지표인 등가경제상황지표^{(Indicatore Situazione Economica Equivalente, ISEE)}에 근거하여 제공된다. 기간은 길지만 불충분한 급여가 지급되는 여성 유급휴가 정책은 특히 여성의 취업 의욕을 저하시키고 여타 가족 구성원의 돌봄 역할에 광범위하게 의존하게 되는 상황을 조장했다(Del Boca, 2002; Hong & Lee, 2021).

최근의 개혁은 가족수당의 경우처럼 기존 정책을 체계화하는 한편, 아동수당 및 육아휴직 규정와 같이 정책 적용 대상을 비전형 근로자와 자영업자로 확대했다. 코로나19 기간과 그 이후에 몇 가지 새로운 정책이 시행되었지만, 현재로서는 그러한 정책들이 일관성이 있거나 이전 정책과 상당한 차이가 있다고 보기 어렵다.

가. 아동수당

전통적으로 이탈리아의 가족정책은 특정 유형의 가구를 대상으로 하는 수많은 가족수당 및 아동수당에 의존해 왔다. 이들 조치 중 상당수를 통합보편수당^{(Assegno Unico e Universale)} 제도로 체계화하고 통합한 것은 참신성이 돋보이는 정책이라고 할 수 있다.

통합보편수당은 가정을 위한 경제적 지원으로, 7개월 태아부터 21세까지(특정 조건하에서), 장애 아동의 경우 연령 제한 없이 부양 자녀 1인당 지급되며, 관련 업무는 연금, 출산휴가 등과 같은 사회보장 관련 사안뿐만 아니라 이탈리아의 공공부조제도를 다루는 가장 중요한 복지 담당 기관인 이탈리아 사회보험공단(Instituto Nazionale della Previdenza Sociale, 이하 ‘INPS’)에서 담당한다(Hong & Lee, 2021; Hong, 2018). 지급액은 신청 당시 가구의 소득범주^(ISEE)에 따라 다르며, 자녀 수와 자녀의 나이, 장애 상태 등이 고려된다.

통합보편수당은 기존 개입 제도의 간소화 및 강화를 목표로 한다는 점에서 ‘통합적’ 성격을 띠며, ISEE가 없거나 ISEE 기준소득 43,240유로를 초과하는 가구도 부양 자녀가 있는 경우에 자격이 부여된다는 점에서 ‘보편적’ 성격을 띤다. 지급액은 미성년 부양 자녀당 최소 월 50유로에서 최대 월 175유로이다. 2022년부터 출산 지원금(‘미래의 엄마를 위한 지원금’으로도 알려져 있음), 신생아 지원금(출산수당), 가족 단위 수당^(ANF), 21세 미만 자녀 가구 세액공제 등 첫아이 부모를 위한 다양한 지원금 제도가 통합보편수당으로 대체되고 있다(INPS, 2023a).

국가 출산수당^{(Assegno di Maternità dello Stato)}은 일반 출산수당의 혜택을 받기에는 불충분한 보험료를 부담하는 비전형 근로자 및 경력단절 근로자를 위한 복지 혜택이다.

지방자치단체 출산수당^{(Assegno di Maternità dei Comuni)}은 매우 낮은 수준의 ISEE 소득범주에 해당하는 사람들을 대상으로 한다. 이 수당은 지방자치단체에서 부여하고 관리하며, INPS가 지급한다(Ticonsiglio, 2023a).

가족카드^{(Carta Famiglia)}는 이탈리아 가족정책부^{(Department for Family Policies)}에서 26세 미만 동거 자녀가 3명 이상인 가구를 대상으로 2020년 3월 18일부터 시행하고 있는 바우처 제도이다. 가족카드를 사용하면 오프라인 및 온라인 상점에서 참여 기업의 상품과 서비스에 대한 할인 혜택을 받을 수 있다(Dipartimento per le politiche della famiglia, 2020).

나. 보육 서비스

보육 서비스 분야에서는 유사한 노력이 아직 이루어지지 않고 있다. 다만, 여기서 언급할 만한 정책으로는 보육원 지원금^{(Bonus Asilo Nido)} 제도를 들 수 있다. 보육 지원금에 해당하는 보육원 지원금은 최대 지급액이 초기에는 1,000유로였으나, 최근에는 미성년 자녀가 있는 가구의 소득이 ISEE 분류에 따른 소득범주를 기준으로 연간 25,000유로를 초과하지 않는 경우 최대 3,000유로로 확대되었다. 그러나 미성년 자녀가 있는 가구가 기본 수치보다 1유로 이상 높고 40,000유로 이내인 ISEE를 제출하는 경우에는 지원금이 연간 2,500유로로 대폭 줄어들며, 11개월간 월 227.27유로가 지급된다(Sirianni, 2023).

코로나19 세계적 유행(팬데믹) 기간에 주세페 콘테^{(Giuseppe Conte)} 총리의 오성운동^{(5-Star Movement)}정부는 공공부문의 복구와 투자를 위한 EU 자금을 지속적으로 확보할 수 있었는데, 이 자금은 보육 서비스의 양과 질을 개선하기 위한 것이기도 하다. 그러나 과소계획^{(underplanning)}과 적절한 정책설계의 결여로 인해 전망이 그다지 밝아 보이지 않는다(Riva, 2023).

다. 육아휴직

이탈리아의 가족정책은 부모, 특히 아이 엄마의 돌봄 활동 참여에 의존하고 있다. 이와 관련된 주요 정책으로는 의무 출산휴가^{(Congedo Maternità Obbligatoria)} 제도가 있다. 의무 출산휴가는 임신과 산후 기간 및 미성년자 입양 또는 위탁양육^(fostering)의 경우 여성 근로자에게 인정되는 5개월간의 의무 휴가 기간이다. 출산휴가 전체 기간 동안 INPS가 급여의 80%에 해당하는 수당을 급여 대신 지급한다.

배우자 대체휴가^{(Congedo di Paternità Alternativo)} 제도에서는 아이 아빠가 아이 엄마의 돌봄 역할을 대체하는 주체로 간주된다. 다시 말해, 아이 엄마가 의무 휴가의 혜택을 받지 못하는 특정한 상황에 있는 경우에 아이 아빠가 휴가를 대신 받을 수 있는 것이다. 이는 아이 엄마의 사망 또는 심각한 질병, 아이 엄마가 아이를 유기하거나 신생아를 자신의 아이로 인정하지 않는 경우, 그리고 자녀의 단독 양육권^{(sole custody)}이 아이 아빠에게 부여된 경우에만 사용할 수 있다. 아이 아빠는 배우자 대체휴가 외에도 10일간의 의무적인 아이 아빠 휴가^{(Congedo per Padri)}를 받을 수 있다.

여성 근로자와 자영업자를 위한 출산/배우자 수당^{(Indennità di Maternità/Paternità per Lavoratrici e Lavoratori Autonomomi)}은 가내 수공업자^(artisan), 상인, 자영농, 어민 등의 자영업자를 위해 별도로 마련된 수당이다. 자영업자는 수행한 활동 유형에 대해 법으로 매년 정해진 일급의 80%에 해당하는 금액을 보장받을 수 있다. 2022년 6월 20일 자 법령^{(Legislative Decree)} 제105호에 여성 자영업자가 심각한 임신 합병증이 있는 경우에 출산 2개월 전까지 일일수당을 받을 수 있도록 규정되어 있다(INPS, 2023b).

부모휴가^{(Congedo Parentale)}는 부모(아이 엄마와 아빠)가 만 12세 이하 자녀를 돌보기 위해 받을 수 있는 선택적 휴직 기간이다. 따라서 아이 엄마뿐만 아니라 아빠도 의무 출산휴가 기간 이후에 선택적 휴가 기간 추가에 대하여 결정할 수 있으며, 8개월간 30%, 1개월간 30%의 급여를 INPS가 보상한다. 이 제도는 2001년 3월 26일 자 법령 제151호를 통해 도입되었으며, ‘삶과 일의 조화에 관한 법령^{(Life-Work Conciliation Decree)}’을 통해 보강되고 2023년 ‘예산법^{(Budget Law)}’을 통해 개정되었다(Ticonsiglio, 2023b).

라. 청년층을 위한 주거정책

36세 미만 첫 주택 대출^{(Mutui Prima Casa under 36)}은 2023년 12월 31일까지 한시적으로 시행되는 조치로, 청년들의 자립을 촉진하고 안정적인 직장이 없더라도 주거용 부동산을 구입할 수 있도록 지원한다. 국가가 지원기관^(grantor)의 역할을 하며, 구입 비용의 80%를 충당할 수 있는 대출을 최대 25만 유로까지 신청할 수 있다(Agenzia Entrate, 2023).

31세 미만 임차 지원금^{(Bonus Affitti under 31)} 제도에 따르면 총소득이 15,493.71유로 이하인 20~30세 청년은 주거용 부동산 또는 그 일부(예: 방 1칸)를 임차하면 세금 신고 시 세액공제 혜택을 받을 수 있다. 지원금으로 첫해부터 4년간 임대료의 20%에 해당하는 금액(최대 2,000유로, 최소 991.60유로)이 지급된다(Ballanti, 2023).

마. 지역발전정책

지역발전정책은 가족정책과 직접적인 관련은 없지만, 이탈리아의 인구학적 추세와 저출산 문제에 영향을 미칠 수 있다. 그러한 예로는 다음과 같은 세 가지 정책이 있다. 첫째, 1유로 주택^{(House for 1 Euro)}은 인구 감소가 심한 지역의 인구 유입^{(repopulation)}을 위한 지방정부의 구상(이니셔티브)이다. ‘1유로’라는 상징적인 가격은 주택 개보수(리노베이션) 및 의무 거주 기간(예: 연간 6개월 이상)과 같은 일련의 조건을 충족하는 경우에 적용된다.

둘째, 인재 귀환^{(Rientro dei Cervelli)}은 해외에서 이탈리아로 재이주하는 적격 대상자들을 위한 중앙정부의 재정지원 프로그램으로, 5년간의 세금 감면 등과 같은 혜택이 제공된다.

마지막으로, 청년 농업기업가 지원금^{(Bonus Giovani Imprenditori Agricoli)}은 농업 사회보장제도에 가입한 40세 미만의 농업인 및 농업기업가에게 2023년 말까지 2년간 세금 면제 혜택을 제공하는 한시적 정책이다(Dipartimento per le Politiche Giovanili e il Servizio Civile Universale, 2023).

바. 기타 관련 정책

가정에 대한 지원은 수년 전부터 지속되고 있는 인플레이션과 에너지 가격 상승에 따른 생활비 증가 문제를 해결하기 위한 몇 종류의 개입 조치를 통해 이루어지고 있다. 예컨대 쇼핑 절약카드^{(Carta Risparmio Spesa)}는 2023년에 도입되어 지방자치단체에서 관리하는 쇼핑 바우처이다. 연 소득이 15,000유로 이하인 사람들1)에게 지급되며, 생필품 구매를 위해 상점에서 사용할 수 있다.

유사한 제도인 식품 무상지원^{(Reddito Alimentare)}은 절대빈곤층을 위해 2023년에 도입된 실험적 조치이다. 상점에서 판매되지 않은 생활 필수 식품으로 구성된 식품을 꾸러미 형태로 제공하는 경제적 지원이다.

마지막으로, 전기 및 가스 지원금^{(Bonus Luce e Gas)}은 에너지 요금 인상으로 어려움을 겪는 가정을 지원하기 위해 최근에 도입된 지원책이다.

4. 나가며

앞에서 살펴본 내용으로 알 수 있듯이, 출산 가정을 위한 지원책은 기존 제도에서 큰 진전을 이루지 못했다. 몇몇 조치는 여전히 한시적이며, 최저소득계층을 대상으로 하는 자산조사^{(means test)}와 관련된 것인 경우가 많다. 기존 규정의 파편성 문제도 부분적으로만 해결되었다.

오성운동 정부 시절 도입된 중요한 빈곤 퇴치 조치인 시민소득^{(Reddito di Cittadinanza, RdC)} 제도가 조르자 멜로니^{(Giorgia Meloni)} 총리가 이끄는 현 극우 정부에 의해 폐지되었다는 점에서, 복지정치가 이탈리아 가구의 출산 선택을 촉진할 것으로는 전망되지 않는다.

여러 정책분석가들은 사회투자정책이 충분하지는 않으나 출산율 제고에 기여할 잠재력이 있다는 데 동의하고 있다. 그러나 현행 정책 체계는 여전히 분자화되어 있는 것으로 판단되며, 노동시장의 불균형을 해소하고 젊은 부부의 출산 의향을 높이기 위한 유인책(인센티브)을 제공할 수 있는 역량을 적절히 갖추지 못한 것으로 보인다.

Notes

2023년에 ISEE 기준소득이 15,000유로(자녀가 4명 이상인 가구의 경우 20,000유로)로 상향 조정 되었다(Dipartimento per le Politiche Giovanili e il Servizio Civile Universale, 2023).

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