국제사회보장리뷰Global Social Security Review

가. 사회보장연금의 기본 구조

대부분의 현대 복지국가들과 마찬가지로 미국의 공적연금제도인 사회보장연금은 미국 내 단일 프로그램으로서는 최대 규모의 사회정책이다(Cochran et al., 2003). 사회보장연금은 크게 두 개의 축으로 이루어져 있는데, 노령·유족연금^{(OASI: Old Age and Survivor Insurance)}과 장애연금^{(DI: Disability Insurance)}이다.2) 2022년 현재 7천만 명이 사회보장연금을 수급하고 있으며, 사회보장연금의 74% 이상을 차지하는 노령연금은 1인당 월평균 수급액이 1,600달러(약 210만 원) 정도이다(SSA, 2022).

여기서 주목할 점은 한국의 국민연금과 달리 미국의 사회보장연금에는 무기여^{(non-contributory)} 배우자 수당^{(spousal benefit)}이 추가된다는 것이다. 즉 부부 중 한 명이 연금을 수급하면 그 배우자는 연금보험료(미국명으로 급여세, payroll tax)를 전혀 납부하지 않았더라도 배우자 수급액의 50%를 지급받게 된다. 이는 1930년대 생업종사자 남편^{(male breadwinner)}과 전업주부 부인^{(female housewife)}이라는 고전적 가족 모델을 기초로 연금제도를 설계하였기 때문이다(Blau & Abramovitz, 2010). 따라서 평균적인 미국 노인 부부들은 가구당 월 2,400달러(약 312만 원)의 연금액을 수령한다고 볼 수 있다.

나. 사회보장연금의 재원과 수급 방식

미국의 사회보장연금은 기본적으로 부과방식^{(pay-as-you-go)}으로 재원을 충당하고 있다. 따라서 급여세(payroll tax, 한국의 연금보험료에 해당)에 제도 운영을 전적으로 의존한다. 현재 급여세율은 12.4%이다. 임금노동자는 고용인과 절반씩(6.7%) 부담하고, 자영업자는 본인이 전체를 부담한다. 2022년 사회보장연금 소득인정 상한액^{(Social Security income cap)}은 14만 7천 달러(약 1억 9천만 원)이다. 즉 그 이상의 소득에 대해서는 급여세를 부과하지 않는다.3)

또한 한국과 달리 연방, 주, 지방정부의 모든 공무원(교원을 포함)들도 사회보장연금에 자동 가입되며, 따라서 각 정부기관이 고용인 자격으로 6.7%의 급여세를 부담한다.4) 사회보장연금의 수혜 대상이 되기 위해서는 40크레딧(1분기를 1크레딧으로 정함, 10년치)의 급여세를 납부해야 한다.

한편 사회보장연금의 핵심이라 할 수 있는 노령연금은 현재 67세를 완전 연금 수급 연령^{(full retirement age)}으로 정하고 있으며, 조기 연금 수급 연령^{(early retirement age)}은 62세이다. 62세에 조기 수급을 할 경우 완전 수급액의 70%를 지급하며, 한 달 단위로 수급 연령이 증가할수록 0.4%씩 수급액이 증가한다. 또한 지연 연금 수령 연령^{(delayed retirement age)}은 70세까지이며, 67세 이후 연금 수급을 한 달 지연할 경우 0.7%씩 수급액이 증가한다.

한국과 마찬가지로 사회보장연금은 소득과 상관없이 정률의 급여세율을 적용하지만 수급액을 산정할 때 재분배 효과를 고려하여 소득대체율을 계산한다. 예컨대 평균 소득이 15만 달러라면 소득대체율은 26% 정도이지만 5만 달러인 경우 48%에 이른다(Levy, 2022). 연금 수급액은 매년 물가 인상분^{(COLA: Cost-Of-Living Adjustment)}과 연동되어 자동으로 증가하는데, 이때 미 노동성의 매년 3분기 소비자물가지수^{(CPI-W: Consumer Price Index for Urban Wage)}를 이전 해 3분기와 비교하여 COLA를 계산한다.

다. 사회보장연금의 문제

한국과 달리 공적연금이 성숙 단계에 접어든 미국에서는 사회보장연금, 특히 노령·유족연금^(OASI)이 노후소득보장이라는 기능을 비교적 충실히 감당하고 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 가구당 평균 수급액 자체가 결코 낮지 않으며, 또한 다수의 실증적 조사들이 증명하듯 사회보장연금은 많은 미국 노인 및 은퇴 가구의 주 수입원으로 자리잡고 있다(Gittins, 2022). 연금의 제도적 타당성을 보여 주는 또 다른 척도인 최고 수급액을 보더라도 사회보장연금은 연 3만 8천 달러(약 5천만 원)5)로 미국과 유사한 자유주의적 복지 레짐^{(liberal welfare regime)}에 속하는 영국(1만 1,600달러)이나 캐나다(1만 1,100달러)에 비해 높은 편이다(Biggs, 2022).

문제는 이러한 수준의 연금제도를 유지하기 위하여 사회보장연금이 필요로 하는 지불 능력^(solvency)이다. 2000년대 초반까지는 해당 회계연도 급여세가 당해 연도 지급액을 초과하여 매년 잉여금이 발생하였고 이를 사회보장기금에 적립할 수 있었다. 이렇게 적립된 기금은 안전 자산안 미 국채^{(U.S. treasury bonds)}에 투자하여 이자 수익을 거두었다. 즉 급여세, 잉여 적립금, 투자 및 이자 수익이라는 세 재원으로 제도를 운영한 것이다.

하지만 2000년대 후반 베이비붐 세대의 은퇴가 본격화되면서 매년 지급액이 급여세를 추월하였고, 그 결과 적립된 사회보장기금으로 적자분을 보전하는 구조로 재원 방식이 변화하였다(Pattison, 2015). 여기에는 기대수명의 증가와 인구･노동 구조의 변화가 함께 얽혀 있다. 단적인 예로 사회보장연금이 안정기에 접어들기 시작한 1960년대 5:1이던 노동자·수급자 비율^{(worker-beneficiary ratio)}이 2021년에는 그 절반을 겨우 넘는 2.7:1로 추락하였고, 반면 이 기간 기대수명은 10년 가까이 증가하였다(Blau & Abramovitz, 2010; Roming, 2021).

이에 이와 같은 추세가 지속될 경우 사회보장기금이 2030년 중후반에 완전 고갈될 수 있다는 재정추계가 이미 2000년대 중반부터 등장한다(Goss, 2010). 그리고 미 의회예산국^{(CBO: Congressional Budget Office)}은 2020년 코로나19 세계적 유행 사태로 촉발된 노동시장의 위축이 기금 고갈 시기를 2031년으로 기존 예상보다 3~4년 앞당길 것이라는 비관적 전망을 내놓았다(CBO, 2020). 바로 이때부터 사회보장연금 의제가 미 정치권에서 본격적으로 논의되기 시작한다.

가. 1990년대 보수 진영의 주장

사회보장연금 개혁과 관련된 논의에서 주도권은 보수 진영이 선점하였다. 이미 1990년대 초반 미 기업연구소^{(AEI: American Enterprise Institute)}나 헤리티지 재단^{(The Heritage Foundation)}과 같은 보수 싱크탱크를 중심으로 연금 재정 안정화 방안이 제시되었다. 당시는 사회보장연기금의 고갈이 비교적 먼 미래(40, 50년 후)의 사건이었기 때문에 기금의 효율적 운영에 개혁의 방점이 있었다. 이때 등장한 개혁안은 크게 두 갈래로 구분할 수 있다.

하나는 현재의 연금 체제를 유지하되 사회보장연기금 운용에 공격적 투자를 허용하자는 소극적 개혁안이었고,7) 다른 하나는 적극적인 구조 개혁으로 각 연금 가입자에게 개별 연금 계좌^{(individual funded account)}를 허용하여 투자의 자유권을 주자는 일명 연금 민영화^{(privatizing Social Security)} 방안이었다(Diamond, 1999). 특히 후자의 경우 2000년대 초반 집권한 부시^{(G. W. Bush)} 행정부에서 진지하게 고려되었지만 연금 민영화가 급여액을 삭감할 수 있다는 치명적인 약점이 노출되며 여론의 지지를 급속히 잃고 좌초되었다(Blau & Abramovitz, 2010).

나. 현재 진보 진영의 주장

2000년대 이후 연금 개혁 논쟁은 정치권의 다른 의제(의료보험 도입이나 이민제도 개혁 등)들에 가려 수면 아래로 내려갔다가 2020년 코로나19 세계적 유행 사태를 거치며 다시금 부상한다. 특히 올해 기록적인 인플레이션(9.1%)으로 인해 40년 만에 최고치의 COLA 인상이 예상된다(Rubin, 2022). 이에 2023년 사회보장연금 급여액은 올해보다 약 11% 증가할 것으로 전망되는데, 이는 85년 연금 역사에서 찾아보기 힘든 증가율이다(Picchi, 2022). 현재 연금 수급자들에게는 희소식이지만 동시에 사회보장연기금의 고갈을 재촉하는 요인이기도 하다.

이러한 배경을 바탕으로 최근 미 정치권에서는 사회보장연금 문제를 해결해야 한다는 공감대가 형성되었다(Konish, 2022). 90년대와 달리 이번에는 진보 진영과 민주당이 논의를 주도해 나가는 형국이다. 먼저, 지난 6월 민주당 상원의 대표적 진보 인사인 버니 샌더스와 엘리자베스 워런 의원은 ‘사회보장연금 확충 법안^{(Social Security Expansion Act bill)}’을 발의했다. 이 법안의 골자는 급여세 소득 상한액을 현재 14만 7천 달러(약 1억 9천만 원)에서 25만 달러(약 3억 3천만 원)로 인상하는 것이다. 또한 현재 급여세가 부과되지 않은 특정 사업 소득(투자 소득이나 거래 소득 등)에 대해서도 급여세를 부과하여 급여세의 세수 규모 자체를 확장한다는 내용을 포함한다.

한편, 하원 사회보장연금 소위원회 위원장을 맡고 있는 민주당 존 라손 의원은 지난 7월 ‘사회보장연금 2100 법안^{(Social Security 2100 bill)}’을 발의하였다. 이 법안 역시 샌더스·워런안과 마찬가지로 급여세 인상을 기본으로 하지만 그 방식에서 차이를 보인다. 라손안은 현재의 소득 상한액과 급여세율을 그대로 유지하되 40만 달러(약 5억 2천만 원)를 초과하는 소득분에 대하여 급여세율을 부과하는 것을 주요 내용으로 한다. 예컨대 소득이 50만 달러인 경우 14만 7천 달러까지는 현행처럼 12.4%의 급여세가 부과된다. 그리고 14만 7천 달러~40만 달러의 소득에 대해서는 역시 현행처럼 급여세를 부과하지 않다가 다시 40만 달러~50만 달러의 소득분에 대해 급여세를 부과하는 방식이다(Van De Water & Roming, 2022). 이 두 법안은 재원 확충 방안 외에도 급여 수준을 인상하는 내용을 공통으로 포함하고 있는데, 이는 민주당 진보 진영의 의중을 반영한 것이다(Dress, 2022).