국제사회보장리뷰Global Social Security Review

1. 들어가며

2020년 3월부터 2년여간 이어져 오고 있는 코로나19 팬데믹은 미국 정치경제 제 분야에 걸쳐 큰 변화를 초래하였다. 공중보건 시스템의 급속한 붕괴는 시장과 가계, 더 나아가 주정부 및 지방정부의 기능을 일거에 마비시켰고, 역설적이게도 이러한 총체적 위기 속에서 미국 사회는 연방정부의 역할이 획기적으로 확대되는 ‘국가의 귀환’을 경험한다(김태근, 2021a). 주지하는 바와 같이 미 연방정부는 지난 2년간 총 세 차례에 걸친 대규모 정책 입법을 통하여 가계와 시장 그리고 주정부 및 지방정부에 천문학적 예산을 지원하였다. 이처럼 전례없는 연방정부의 대규모 개입 정책은 코로나19 팬데믹으로 인한 사회경제적 불안정성을 빠르게 진화하며 미국에서 연방정부의 순기능에 대한 새로운 가능성을 보여 주었다(김태근, 2021b).

이 글에서는 소상공업^{(small business)}을 위한 코로나19 팬데믹 위기 완화의 일환으로 미국에서 도입한 일련의 지원 정책들을 소개하고자 한다. 지금까지 많은 연구들이 미국의 가계별 현금 지원^{(stimulus check)}과 실업급여 확대 등 개인 및 가구에 대한 지원 정책을 집중적으로 다룬 반면 시장 영역^{(market sector)}, 특히 소상공업에 대한 지원 정책 소개는 상대적으로 부족하였다. 여기에는 여러 이유가 있겠지만 무엇보다 소상공업 지원 정책의 복잡성에 기인한다. 개인 및 가구에 대한 지원이 비교적 단순하고 일원화된 형태의 정책으로 구현된 것에 반해 소상공업 지원은 다양한 정책 형태와 경로를 통하여 제공되었다는 데 주목할 필요가 있다. 왜냐하면 소상공업이라는 큰 테두리 안에 여러 세부 분야들(제조업, 요식업, 관광ㆍ레저업, 농업 등)이 존재하며, 분야별 특성에 따라 지원 정책에 대한 상이한 접근이 필요하기 때문이다. 이에 더하여 지역마다 주요 산업구조의 구성이 현저히 다르기 때문에 주정부 또는 지방정부 차원의 지원 정책에는 더 큰 차이가 있다.

이런 점을 고려하여 이 글에서는 코로나19 팬데믹 위기 상황에서 미 연방정부가 국가적 단위로 도입한 4개의 대표적인 소상공업 지원 정책을 살펴본다.1) 이를 위하여 먼저 소상공업 지원을 담당하는 개별 정책들의 정책 목표와 정책 수단을 개괄적으로 설명하고, 아울러 이들이 내포하고 있는 거시적 정책 함의를 도출하여 소상공업을 위한 미국 코로나19 팬데믹 지원 정책의 주요 내용과 특징을 동시에 파악하고자 한다.

2. 미국의 코로나19 대응 정책과 소상공업(small business )의 개념 및 현황

서두에서 언급한 바와 같이 코로나19 팬데믹은 미국 사회에 전방위적 위기를 초래하였다. 이를 타개하기 위해 미 연방정부는 크게 세 기둥으로 이루어진 지원 정책을 개진한다. 첫째는 개인 및 가계의 가처분소득을 유지하고 이에 따른 소비 진작을 꾀하는 정책이고, 둘째는 시장 영역에서 고용 유지와 사업 안정화를 지원하는 것이며, 마지막은 공적 영역^{(public sector)}2)에 대한 지원을 통하여 코로나19 대응의 효과성을 높이고 정상화를 촉진하는 것이다.

[그림 1]과 같이 미국의 코로나19 지원 정책은 ‘소비-고용-정상화’라는 세 개의 정책 목표를 달성하기 위하여 ‘개인ㆍ가계-시장-공적 영역’이라는 세 개의 정책 대상에 다양한 정책 수단을 동원한 것이라 요약할 수 있다(김태근, 2020). 이 중에서 시장 부문에 대한 지원은 다시 ‘대기업 집단^{(larger corporations)} 지원 정책’과 이 글에서 다룰 ‘소상공업^{(small business)} 지원 정책’으로 나눌 수 있는데, 이를 명확하게 이해하기 위하여 먼저 소상공업^{(small business)}의 정확한 의미를 짚어 볼 필요가 있다.3)

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그림 1.

미국 코로나19 지원 정책의 구성

미국에서 소상공업^{(small business)}이라는 용어는 산업별로 또는 지역별로 다르게 개념화된다. 하지만 연방정부 차원에서 모든 정책과 제도의 법적 대상^{(legal subject)}으로 소상공업^{(small business)}을 지정할 때 미 중소기업청^{(Small Business Administration [SBA])}의 정의를 일괄적으로 사용한다(U.S. Department of Commerce, 2011). 미 중소기업청은 두 개의 기준을 - ‘피고용인 규모’와 ‘연간 총수입^{(average annual growth receipt)} 규모’-직군별로 다르게 적용하여 ‘규모 기준 목록^{(size standards table)}’을 작성하고 이를 근거로 직군별로 소상공업을 정의하는 방식을 취하고 있다. 이때 북미산업분류시스템 코드^{(North American Industry Classification System Codes [NAICS Codes])}를 사용하기 때문에 1천여 개가 넘는 세부 직업별로 각기 다른 기준이 적용된다(U.S. SBA, 2016). 아래 <표 1>은 미 중소기업청의 규모 기준 목록 중 일부를 발췌하여 작성한 것이다.

<표 1>에서 보는 바와 같이 농어업 부문이나 숙박/요식업 부문은 수입을 기준으로 소상공업을 지정하는 반면, 제조업 부문은 피고용인 수를 기준으로 적용한다. 또한 같은 산업 부문에서도 세부 직업에 따라 다른 기준이 적용되는 것을 볼 수 있는데, 예를 들어 치즈 가공업은 피고용인이 1,250명인 경우까지 소상공업으로 지정되는 데 반해 제빵업은 500명까지만 인정된다. 특히 세부 직종 간 소상공업으로 지정되는 규모에 큰 편차가 있다. 밀농사는 인정되는 연 수입이 75만 달러(약 9억 원)까지이지만 호텔/모텔업은 연간 수입이 3,250만 달러(약 390억 원) 이하까지 소상공업으로 인정된다. 이에 더하여 자격 조건이 충족되는 경우 종교기관, 시민단체 또는 학교 등 비영리조직도 소상공업에 포함되는 것을 볼 수 있다. 예컨대 종교기관(교회, 사원 등)은 연 수입^(revenue)이 750만 달러(약 90억 원) 이하인 경우 소상공업으로 인정한다.

이상에서 살펴본 바와 같이 미국에서 법적으로 정의하는 소상공업의 범위는 대단히 넓다. 여기에는 별도의 피고용인 없이 사업주 단독으로 운영하는 소규모 자영업부터 1천여 명의 직원들이 근무하는 연방정부 계약 업체까지 규모와 내용 면에서 다양한 사업장^(business)이 포함된다. 한편 최근 자료에 따르면 3천만 개 이상의 사업장이 소상공업의 범주에 포함되는데, 이는 미국 전체 사업장 수의 99.9%에 해당하는 수치이다. 또한 미국 전체 고용의 절반 이상을 소상공업이 담당하고 있는 것으로 파악되었다(Office of Advocacy, 2020). 즉 미국의 소상공업은 단지 영세한 규모의 사업장만을 의미하는 것이 아니라 경제 규모 상위 0.1%에 속하는 대기업 집단을 제외한 대부분의 영리/비영리 사업장을 포괄하는 방대한 개념이다. 이런 점에서 소상공업을 위한 미국의 코로나19 지원 정책은 일부 영세 사업장만을 대상으로 하는 것이 아니라 시장 영역^(market)에 대한 연방정부의 포괄적 지원 정책^{(comprehensive relief policy)}이라 할 수 있다.4)

3. 연방정부 차원의 중소상공업 지원 정책

2020년 3월 중순 코로나19 팬데믹으로 인한 전면적 봉쇄령^(lock-down)이 미 전역에 발효되면서 모든 경제 주체가 심각한 위기에 봉착했다. 특히 대기업 집단과 달리 재정적ㆍ기술적 측면에서 가용한 위기 대응 수단에 한계가 많았던 소상공업은 즉각적인 타격을 입게 되었다(Fairlie, 2020). 팬데믹 선포 이후 한 달 만에 전체 소상공업자의 60%가 최소 1명 이상의 인력 감원^(lay-off)을 단행하였고(Humphries, Neilson, & Ulyssea, 2020), 2020년 2분기에만 10만여 곳의 소상공업자가 영구적 폐업^{(permanent closed)}을 선택하였다(Yelp, 2020). 봉쇄령의 여파는 지속되었는데 2020년 9월과 10월에 걸쳐 실시된 미 연방준비은행^(FED)의 조사에 따르면, 2019년과 비교했을 때 소상공업에서 50% 정도의 고용^(workforce) 감축이 발생하였다(Federal Reserve Bank, 2021).

미국 경제의 허리와도 같은 소상공업의 기반이 크게 약화된 것이다. 소상공업 중심의 대규모 실업은 가계의 구매력을 현저히 저하시켰고, 이는 다시 ‘겨우 생존하고’ 있던 소상공업 분야의 매출 하락을 촉발하는 악순환에 접어들게 된다. 이 악순환의 고리를 끊기 위해 미 정치권은 두 갈래의 정책 수단을 동원하는데, 하나는 가계의 구매력 회복을 위하여 현금을 지원하고 실업급여를 대폭 확대하는 것이고 또 다른 하나는 소상공업에 대한 직접적인 지원이다. 이러한 배경에서 미 연방정부는 다음 4개의 구체적인 지원 정책을 도입한다.

4. 나오며: 미국 소상공업 지원 정책의 함의

이상으로 코로나19 팬데믹과 관련하여 미국 소상공업 지원 정책의 핵심 내용을 간략히 살펴보았다. 이를 정리하면 <표 2>와 같다.

지면 관계상 각 정책의 큰 개요에 초점을 맞추어 자세한 내용을 다루지는 못하였지만 정책의 세밀한 부분들을 들여다보면 여러 가지 쟁점을 발견할 수 있다. 이런 미시적인 내용들은 차치하고 4개의 대표 정책을 통하여 드러난 미국 소상공업 지원 정책의 거시적 특징과 문제점을 짚어 보면 다음과 같다.

먼저, 연방정부 개입의 ‘과감성’을 여지 없이 보여 주었다는 것이다. 이는 이미 현금 지원이나 실업급여 확대 등 다른 코로나19 지원 정책에서도 확인된 특징이다. 정책의 규모와 속도면에서 이번 소상공업 지원 정책은 전례를 찾아볼 수 없다. 4개의 정책에 투여된 연방 예산은 총 9천억 달러(약 1,000조 원)에 이르며 이 중 대표적인 정책이라 할 수 있는 PPP는 팬데믹 발생 6주 만에 3,500억 달러(약 420조 원)를 소상공업자에게 제공하는 신속성을 보였다.

또 다른 특징은 소상공업 지원 정책의 방점을 ‘고용 유지’에 두고 있다는 것이다. PPP, Covid-19 EIDL, RRF 모두 지원금의 사용 용도를 구체적인 항목으로 제한하고 있다. 특히 직접적인 급여 비용(급여와 상여금)과 고용을 유지하는 데 필수적인 사업 비용에만 지원금을 사용하도록 함으로써 사업주^{(business owner)}가 지원금을 임의로 사용하는 것을 방지하고 있다. 실제로 PPP의 경우 일단 대출을 받았다 하더라도 이후 지원금의 사용 내용을 제대로 증명하지 못하면 완전한 대출 상환 면제를 못 받는 경우가 있으며, 거짓으로 내용을 위조하여 형사처벌을 받는 사례도 발생하였다.14)

마지막으로, 조세 정보를 적극적으로 활용하였다는 것이다. 앞에서 설명한 바와 같이 지원액을 결정할 때나 사업장의 손실액을 추정할 때 모두 팬데믹 이전 해인 2019년도 조세 자료와 비교했다는 것이다. 이런 점에서 소상공업 지원 정책의 최대 패배자^{(big looser)}는 “2019년에 소득을 가장 많이 축소 보고한 사람”이라는 말이 회자될 정도였다. 이번 연방정부의 코로나19 팬데믹 정책에서 소상공업 지원뿐만 아니라 개인 현금 지원에서도 조세 정보가 매우 유용한 역할을 하였기 때문에 정확한 조세 파악의 중요성이 다시 한번 부각되었다.

이와 더불어 미 연방정부의 소상공업 지원 정책은 몇 가지 한계를 노출하였는데, 무엇보다 지원금 분배의 적절성에서 문제를 야기하였다. 특히 PPP의 경우 시중은행을 통한 대출을 매개로 지원금을 제공^(rollout)하다 보니 은행 대출의 노하우와 경험이 많은 사업장에 유리하게 작용하였다. 통상 이런 사업장들은 소상공업자 중에서도 비교적 안정된 규모와 자금력을 보유하고 있기 때문에 지원금이 더 절실한 영세 사업장이 지원에서 소외되는 역진적 상황이 발생한 것이다. 최근 조사에 따르면 피고용인 100인 이상 사업장은 전체 신청 자격 사업장 중 75%가 PPP를 받았지만 4인 이하 영세 사업장은 고작 20% 정도만 PPP를 받은 것으로 나타났다. 즉 가장 적은 피해를 입은 ‘대규모’ 소상공업장이 가장 많은 혜택을 받은 것이다(Bartik, Bertrand, Cullen, Glaeser, Stanton, & Sunderam, 2020).

비슷한 맥락에서 정보의 불균형도 지원금 신청의 문제를 야기하였다. 주목할 점은 이상에서 다룬 4개의 모든 정책이 ‘선착순 원리^{(first come first served basis)}’로 신청을 받았다는 것이다. 그리고 정책 총예산이 소진됨과 동시에 더 이상의 신청을 받지 않았다. 일례로 PPP 1차^{(first draw)}는 3,500억 달러(약 420조 원)의 예산이 단 2주 만에 고갈되어 종료되었는데, 이러한 상황에서는 당연히 정책 정보에 민첩하게 반응할 수 있는 사업장이 더 많은 혜택을 가져가게 되었다. 지금이야 일목요연하게 정책들을 정리하지만 시행 초기 부족한 정보로 인한 많은 혼선이 있었고, 법률 전문가나 회계 전문가의 도움을 받는 데 제약이 많았던 영세 사업장은 신청 기간을 놓치는 경우가 많았다. 미국 최대 은행인 JP 모건 체이스^{(Morgan Chase)}조차 PPP 시행 초기 재무성의 설명 불충분을 이유로 대출 신청을 받지 않을 정도였다. 또한 일명 하버드 스캔들도 이러한 정보의 혼선에서 비롯된 것이다.15)

이러한 문제점을 바탕으로 브루킹스 연구소의 해밀턴 프로젝트 보고서는 이후 이와 같은 문제의 재발을 방지하기 위하여 미 국세청^(IRS)의 역할을 강화해야 한다고 지적하고 있다. 개인 현금 지급^{(stimulus check)}의 경우 IRS가 지원액 산정과 분배를 도맡아 매우 효율적으로 지원금을 제공할 수 있었다는 평가를 받는다. 이처럼 향후 소상공업 지원에서도 시중은행의 대출이 아닌 세액 공제^{(tax credit)}16) 의 확대를 통해 연방정부가 직접 지원하게 되면 더 효율적인 정책 집행이 가능하다고 진단하고 있다(Hamilton, 2020). 이상에서 살펴본 소상공업 지원을 위한 미국의 정책 경험과 함의는 향후 다시 발생할지 모르는 또 다른 팬데믹에 대비하며 보건의료 및 사회정책적 대응을 모색하는 지금 시점에서 시사하는 바가 크다 하겠다.