국제사회보장리뷰Global Social Security Review

가. 개요

우즈베키스탄은 구소련 사회보험의 영향으로 완전고용, 보육에 대한 보편적 지원, 노후소득보장의 원칙에 기초한 포괄적인 사회보장 시스템을 계승하였다. 현재의 우즈베키스탄 사회보장제도는 기여형 사회보험(연금, 고용보험), 비기여형 공공부조와 노동시장 프로그램, 의료보장제도로 구성되어 있다. <표 1>에서는 국제노동기구^(ILO) 사회보장 프로그램의 세 가지 구성 요소인 사회보험, 공공부조, 노동시장 프로그램을 합산한 총사회보장지출액과 각 제도별 지출액, 총지출 및 GDP 대비 비율을 보여 준다. 그리고 2017년과 2021년 의료서비스 지출액을 추가로 제시하였다.

나. 공공부조

우즈베키스탄의 공공부조에는 1) 자산 조사를 기반으로 하는 저소득 가구 대상 현금 급여, 2) 노인, 장애인, 유족 대상 현금 급여(사회부조 방식 연금), 3) 출산이나 사망 등의 특수한 생애 사건에 대한 지원, 4) 취약계층 대상 보조금 및 현물 지원이 있다.4)

저소득 가구 대상 현금 급여 지원 대상은 마할라^(mahalla) 지역위원회에 의한 지역 기반 자산 조사^{(means tested, community-based)}에 근거하여 선정된다. 여기서는 ‘가구’의 구성(가구원에 속하는 사람을 결정하는 것)과 가구의 ‘소득 능력’, ‘생활 수준’을 기준으로 한다. 가구의 빈곤 기준선으로 최저임금을 활용하는데, 우즈베키스탄에서 최저임금은 근로자의 실제적인 최저임금의 의미가 아닌 각종 이전급여의 기준으로 삼고자 대통령령으로 발표되는 수치로(World Bank, 2019), 2021년 2월 현재 74만 7,300숨(약 8만 1,871원)이다(김초롱, 2021). 가구원 수에 따른 가구소득이 최저임금의 1.5배에 못 미치는 경우 대상 가구로 선정된다. 급여 기간은 기본 6개월이고, 이후 연장 신청을 할 수 있다.

저소득 아동 가구를 대상으로 하는 현금 급여는 양육수당, 아동수당이 가장 대표적이다(표 1). 특히 2018년 연간 지출액이 양육수당 9,203억 숨(약 1,024억원), 아동수당 4,420억 숨(약 491억원)으로 양육수당의 규모가 아동수당의 2배 이상임을 알 수 있다. 양육수당은 12개월간 지급되며, 최저임금의 200%를 급여로 받는다. 아동수당은 아동 수에 따라 최저임금의 60~140%를 6개월간 지급하며, 이후 연장을 결정할 수 있다. 양육수당은 급여 수준이 높은 반면 아동수당은 매우 낮다.

사회(부조)연금은 연금 성격의 현금 급여라는 점에서 사회보험 방식의 연금과 유사하지만 사회보험 방식의 연금에 비해 급여액 수준이 낮고 대상자 선정 기준이 엄격하다. 예를 들면, 노령사회연금은 다른 소득원이 없는 노인에게만 지급되는데, 여기에는 부양가족의 지원이 포함된다. 급여 수준도 사회보험 방식 연금의 최저연금액 수준보다 낮아, 2018년 7월 기준 급여 수준이 22만 1,190숨(약 2만 4,232원)으로 사회부조연금으로는 생활을 유지하기 어렵다. 또한 사회보험 방식 노령연금은 수급 연령이 여성 55세, 남성 60세인 데 비해 노령사회연금 수급 연령은 여성 60세, 남성 65세로 차이가 있다. 노령사회연금은 공공부조 성격을 띠고 있으나 재원은 고용주 기여가 포함되는 연금기금^{(Pension Fund)}을 통해 운영되는 특징이 있다.

공공부조제도의 촘촘한 설계에도 불구하고 다음과 같은 한계가 지적된다. 대상의 포괄성 문제이다. World Bank(2019)에 따르면, 빈곤층에서 공공부조 지원을 받는 비율은 45%, 저소득 가구 수당은 전체 대상자의 약 37%에 불과한 것으로 나타났다. 또한 컨트롤타워가 없다 보니 다양한 부처에서 각각의 사업을 담당하고 있다. 예를 들어 사회부조, 노인이나 장애인에 대한 사회부조 연금은 연금기금이 관리하고, 저소득 가구 수당이나 아동수당은 노동부가 관리한다. 다음으로, 마할라가 수급자 선정 및 복지자원 배분에 적극적으로 개입한다는 점이다. 이들은 저소득층 가구에 대한 욕구 조사 시 전문성이 부족하고, 공적 전달체계가 이분화5)되어 있어 저소득층 현황을 정확히 파악하기 어려운 한계를 지닌다.

다. 노령연금

노령연금은 우즈베키스탄의 대표적인 소득보장제도이다. 2020년 기준 연금 수급자는 378만 5,520명으로 전체 인구의 10% 정도이며, 이 중 283만 8,276명이 노령연금을 수급하고 있다(Central Asian Bureau for Analytical Reporting [CABAR], 2021). 노령연금은 확정 기여, 적립 방식6)으로, 수급 자격 조건은 성별에 따라 구분된다. 25년의 근로 경력이 있는 남성은 60세부터, 20년의 근로 경력이 있는 여성은 55세부터 해당 연금을 수급할 수 있다. 다만, 특수한 근로자 집단에서는 이러한 규정이 다소 완화ㆍ적용된다. 군 복무 기간, 학업(학위) 기간, 출산이나 장애 아동 돌봄 등의 기간을 가입 기간으로 인정하고 있다. 최소 가입 기간 7년을 채우면 가입 기간에 비례하여 부분적으로 연금을 수급할 수 있다.

연금 급여 수준은 기본연금액, 근로 경력(가입 기간) 그리고 물가 연동에 의해 책정된다. 기본연금액은 수급자 평균임금의 55% 수준으로 결정되고, 최저노령연금액 수준보다 낮아서는 안된다. 2019년 최저노령연금은 46만 5,150숨(약 5만 원)이다. 평균 연금액 수준은 2019년 73만 3,200숨(약 81,601원)이고, 평균적으로 70만~80만 숨(약 7만 6,689원~8만 7,645원) 수준이다. 문제는 현재의 연금 수준이 연금 생활자의 최저생활을 보장해 주기 어려운 상황이라는 점이다. 2020년 12월 기준 통계 자료와 사회조사에 근거한 생활비 수준은 215만 7천 숨(약 240,063원)으로 평균 연금 수준의 약 세 배에 이른다.

노령연금 담당 부처는 재정부^{(Ministry of Finance)}로, 재정부 산하 연금기금^{(Pension Fund)}에서 연금행정을 담당하고 있다. 연금기금은 연금 수급권자의 고용 기록 관리, 국가연금(사회보험, 사회부조) 수급 자격 관리, 재정 관리, 연금보험료 관리 등을 총괄한다(ILO et al., 2020). 2019년 1분기 기준 연금기금 수입의 77.6%는 사용자와 근로자의 기여금으로 구성된다. 국가 소유 기업은 사용자의 의무 기여금이 총임금의 25%이고, 민간 기업의 사용자 기여금은 총임금의 12%이다. 여기서 민간 기업의 사용자가 지불하는 기여금은 사회보장세인 통합사회지급금^{(Unified Social Payment)}으로 불린다. 근로자는 기존에 납부하던 사회보험 기여금을 내지 않고, 일반개인소득세(12% 정률)의 0.1%를 연금 계좌에 납부하는 것으로 변경되었다.

그러나 우즈베키스탄 비공식 부문에서 일하는 이들은 연금 체계에서 제외되어 있다는 점이 중대한 한계로 지적된다. 현재 우즈베키스탄의 노인인구 중 약 82%가 사회보험 방식(기여형) 노령연금에 가입하였고, 연금 수급 연령 인구 중 67%가 실제로 연금을 받는 것으로 보고되고 있다. 연금 수급에서 이와 같이 사각지대가 발생하는 이유는 의무 가입 기간(근로 경력)을 채우지 못했기 때문이다. 또 다른 주요 이유로는 우즈베키스탄 전체 고용인구의 59%가 비공식 부문에서 일하고 있기 때문에, 이들이 연금을 포함한 사회보험 체계에 포함되지 못했기 때문이다. 이에 따라 비공식 부문에 종사하는 근로자와 연금 수급을 위한 의무 가입 기간을 채우지 못한 이들에 대한 보완 대책이 우즈베키스탄의 향후 주요 과제일 것이다.

라. 의료보장

우즈베키스탄의 의료보장제도는 구소련 사회주의의 유산을 받아 모든 국민에 대한 보편적인 의료서비스 접근성을 보장하고, 진료ㆍ처방ㆍ투약ㆍ수술ㆍ요양 등 모든 의료서비스를 무상으로 제공하고 있다. 보통 환자는 중증도에 따라 1차의료기관(보건소, 농촌진료소), 2차의료기관(주립병원), 3차의료기관(수도인 타슈켄트에 있는 전문병원)을 거치게 된다. 원칙상 모든 서비스가 무상으로 제공되기는 하지만 실제로는 공공 의료서비스의 재정적 여력이 없는 상황이다. 따라서 공공 의료서비스 재정의 만성적인 적자와 재정 부족분을 메꾸기 위해 정부는 소위 민관협력사업을 통해 민간 의료기관 설립을 독려하고 있다.

우즈베키스탄은 2019년부터 전국민건강보험제도 도입을 추진해 왔다. 이는 의료보장의 재정적자, 의료자원 부족, 낮은 의료서비스 질 문제를 해결하기 위해 공공의료 체계를 개편하려는 것이다. 이 제도는 양질의 의료서비스 제공, 의료 재정의 형평성 제고, 의료비 지출의 효율성 제고를 목표로 하며, 환자의 경제적 어려움에 대한 부담을 줄임으로써 의료보장성을 강화하고자 한다(WHO, 2021). 또한 디지털 건강 정보 시스템을 활용하여 환자의 상태를 실시간으로 확인하여 치료의 효율성을 증대하고자 한다(Aiypkhanova, 2021; WHO, 2021). 현재 시르다리야^(Syrdarya)주에서 시범적으로 전국민건강보험제도가 도입되고 있으며, 향후 2025년까지 전국에서 시행될 예정이다.

향후 우즈베키스탄의 보건의료 영역은 더욱 중요하게 부각될 것으로 보인다. 우즈베키스탄 발전 전략(2017-2021)에서 주요 의제로 언급됨에 따라, 의료기관 인프라 확충에 약 7조 5천만 숨(약 7,669억 원), 의약품 및 의료기기 구입을 위해 약 1조 6천억 숨(약 1,780억원) 상당의 예산이 편성된 바 있다. 또한 코로나19 발생을 계기로 필수적인 보건의료서비스에 관심을 갖게 되었고, 한국 및 다자기구와의 협력을 통해 보건의료체계 강화를 모색하는 중이다.

마. 노동시장 프로그램

노동시장정책은 아직 정부 예산에서 매우 작은 비중을 차지하지만, 우즈베키스탄 발전 전략(2017-2021)에 따라 전폭적인 투자를 받으며 급성장한 정책 영역이다. 노동시장 프로그램은 실업급여와 공공근로, 직업훈련 프로그램으로 구성된다.

실업급여는 고용노동부 산하 지역별 고용센터가 담당하며, 실업자 지위 부여 결정도 여기서 이루어진다. 급여는 신청자의 취업 이력에 따라 차등 지급되며, 지난해 사업자 평균임금의 50% 수준으로, 최저임금 이상으로 책정된다. 고용주가 지불하는 통합사회지급금의 0.1%는 고용지원기금으로 분배되며, 실업급여는 이러한 고용지원기금으로 재정을 충당한다. 만약, 개인이 근로 이력이 없거나 근로 기간이 충분치 않으면 국가 예산으로 재정을 조달한다. 이 때문에 엄밀한 사회보험 방식은 아니지만, 재원의 일부를 고용주 부담금으로 사용하므로 사회보험 범주에 포함된다고 할 수 있다. 실업급여 예산은 완만하게 증가하는 추세이다. 하지만 2017년 1만 428명이 실업급여를 수급한 것으로 나타났는데, 이는 등록 실업자의 약 1%에 불과한 수치로, 실업급여의 보장성은 여전히 매우 낮은 수준이다.

적극적 노동시장정책에는 공공근로와 직업훈련ㆍ재훈련ㆍ고등직업교육훈련이 있다. 전자는 비기여형 제도로, 참여자에게 특별한 사전 직업훈련을 요구하지도 않고 실업자에게 임시직을 제공할 수도 있다. 후자는 시험을 통과해야 훈련 및 교육을 받을 자격이 주어진다. 자금은 고용노동부의 고용지원기금에서 관리하고, 실업수당 및 직업훈련 프로그램 자금을 조달받는다. 개인의 고용 가능성을 높이고 고용률을 높이기 위해 우즈베키스탄 정부는 적극적 노동시장정책을 대폭 확대해 왔다. 2017년부터 2020년까지 매년 약 300억 숨(약 32억 9천만 원)의 예산이 증액되었고, 해당 기간 동안 연간 약 40만 6,000개의 일자리가 창출된 것으로 추정된다(Reforms of Uzbekistan, 2021). 하지만 공공사업의 유형과 양을 결정하는 지역 고용주 및 기타 단체들이 이러한 계획을 수립하기에 적절한지에 대한 평가가 미흡하고, 우즈베키스탄 내 비공식 부문의 취업이 상당함에도 불구하고 이에 대한 실태조사가 이뤄지지 않아 정책적 개입이 어려운 점이 한계로 지적된다.

바. 과제

우즈베키스탄 사회보장제도의 개요와 구성, 각 제도의 내용과 성과를 토대로 우즈베키스탄 사회보장제도의 한계와 미래 과제를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 우즈베키스탄 경제는 비교적 고성장을 지속했음에도 일자리는 부족하고 세입 일부를 러시아와 카자흐스탄 등 이주노동자 송금에 의존하는 등 국가 재정이 취약하다. 이는 저소득 가구에 대한 공공부조 지원에서 낮은 포괄성과 보장 수준, 의료서비스 공급 부족 및 서비스의 질적 하락 문제를 낳았다. 최근의 경제 및 사회정책적 변화를 통해 사회지출 확대를 위한 재정적 기반 마련 노력이 지속되어야 할 것이다.

둘째, 우즈베키스탄은 비공식 노동자가 59%로 절반이 넘어 연금ㆍ고용보험과 같은 고용주 기여 기반 사회보험제도의 포괄성과 급여 수준이 낮고, 노후 및 실직 시 소득보장성이 낮기 때문에 생계에 어려움을 겪을 위험이 높다. 비공식 노동자를 사회보장제도로 포괄하고 급여 수준을 제고하기 위한 실태 파악 및 제도 개선이 요구된다.

셋째, 우즈베키스탄 사회보장제도는 다양한 정부 부처들이 사회보장제도를 담당하고 있어7) 제도 간 혹은 사업 간 통합과 연계가 어렵다. 사회보장제도 관리 운영을 체계화ㆍ일원화하려는 노력이 요구된다.

넷째, 사회보장제도 전달체계에서 우즈베키스탄만의 고유한 특성으로 마할라라는 우즈벡 전통 지역 주민 공동체가 수급자 선정과 사회보장 자원 배분 결정에 적극 개입한다. 마할라는 지역을 기반으로 하기 때문에 다른 조직에 비해 풍부한 지역 내 정보 및 자원을 갖지만, 전문성이 부족하고 마할라의 정보가 중앙 차원에서 체계적으로 통합 및 관리되지 않는다는 문제가 있다. 따라서 마할라가 가진 정보와 지식이 중앙 차원에서 집적 및 체계화되어 관리될 수 있도록 시스템을 마련할 필요가 있다.