The Achievement and Crisis of Brazil’s Bolsa Família Programme
초록
브라질의 ‘보우사 파밀리아 제도’는 조건부 현금 급여로서, 6~17세 자녀를 둔 빈곤 가정이 교육과 건강 분야에서 요구되는 일정 조건을 충족하면 급여를 제공하는 제도이다. 이를 통해 빈곤 및 불평등 축소, 교육 불균형 해소, 건강과 영양 상태 개선의 성과를 거두었다. 그러나 브라질은 2015년 이래로 경기 침체와 더불어 최근의 정치적 불안정은 보우사 파밀리아 제도의 방향성을 설정하는데 있어 큰 영향을 미칠 것으로 예상된다. 이 글에서는 브라질의 보우사 파밀리아 제도가 한국의 빈곤 관련 복지정책에 기여할 수 있는 점이 무엇인지 찾아보고자 한다.
1. 들어가며
유엔에서 2000년에 새천년개발목표(MDGs: Millennium Development Goals)를 의제로 채택한 이래로, 브라질을 포함한 개발도상국들은 절대적 빈곤(absolute poverty)을 퇴치하고 기아(hunger)를 근절하기 위해 다양한 노력을 하였다. 이러한 노력의 일환으로, 라틴아메리카 국가 중 멕시코에서는 프로스페라(Prospera), 페루에서는 훈토스(Juntos), 칠레에서는 솔리다리오(Solidario) 등이 시행되었다(Mourao & Jesus, 2012). 특히 브라질에서 도입한 보우사 파밀리아(Bolsa Familia) 제도는 국제적으로 크게 주목받았는데, 이는 저소득층에게 직접 급여를 지원함으로써 절대적 빈곤을 해결하는 데 기여하였기 때문이다. 보우사 파밀리아 제도의 이러한 괄목할 만한 성과에도 불구하고 국내에서는 국제개발협력 분야에서만 다뤄졌을 뿐 사회복지 분야에서는 거의 소개되지 않았다. 이 글에서는 브라질의 보우사 파밀리아 제도에 대한 이해를 돕기 위해 먼저 제도의 기원과 유래, 주요 내용 그리고 성과와 한계를 살펴보고자 한다. 또한 이 제도가 한국의 빈곤 관련 복지정책에 기여할 수 있는 점이 무엇인지 찾아보고자 한다.
2. 보우사 파밀리아 제도
가. 기원과 유래
브라질은 라틴아메리카 대륙에서 면적이 가장 큰 국가이나, 식민 지배를 받고 1964년부터 약 20년간 군부독재를 거치면서 세계에서 빈부 격차가 매우 극심한 국가 중 하나가 되었다. 1995년에 페르난두 카르도주 대통령(1995-2002)이 취임하면서 보우사 파밀리아 제도의 전신이라 할 수 있는 최저가계소득보장(Guarantee of Minimum Family Income)과 볼사 에스콜라(Bolsa Escola) 제도가 시행되었다(Lindert, Linder, Hobbs, & de la Brière, 2007). 전자는 캄피나스 지역에서 5세 이상 자녀를 둔 월 소득 150헤알1) (약 4만 6800원) 이하의 빈곤 가구를 대상으로 하였다. 후자는 브라질리아 대학에서 고안된 것으로, 브라질리아 지역에 거주하는 주민의 소득이 최저소득의 절반인 경우 월 최저소득에 이르도록 지원하였다. 두 제도의 공통점은 첫째, 자산 조사를 통해 빈곤한 자를 선별한다는 점, 둘째, 가족, 특히 여성에게 현금을 제공한다는 점, 셋째, 학령기 아동을 둔 수급자는 자녀를 반드시 학교에 등록해야 하고 자녀의 학교 출석률이 80~90% 이상 되어야 하는 조건 등을 충족해야 한다는 점이다(Caccia, Vera da, Selva, Carlos, & Nair, 1998). 이후, 이를 모방한 다양한 제도들이 시행되어 2001년까지 약 100개 지자체에서 약 20만 명의 수급자에게 혜택을 제공하였다(Caccia et al., 1998).
일부 지방자치단체에서 시행되고 있는 프로그램들이 연이어 성공을 거두자, 중앙 부처에서도 유사한 정책을 펼치기 시작하였다. 대표적으로 2001년 교육부에서 기존의 볼사 에스콜라 제도를 연방 차원으로 확대하여 시행하였다. 이를 통해, 빈곤 가정 자녀의 학교 출석률이 85% 이상일 때 수급자에게 이전소득(income transfer)을 제공하였다. 이 제도는 단기적으로 빈곤을 줄이고 아동 노동(child labor)을 근절하고자 하였으며, 장기적으로는 저소득층 가정 자녀의 교육 성취 기회를 늘리고자 하였다. 또한 보건부에서는 영양실조의 근본 원인을 해결하고자 임산부와 수유부를 대상으로 볼사 알리멘타카오(Bolsa Alimentacao, 2001)를 시행하였다. 이 제도는 출산 전후 요구되는 최소한의 병원 방문 진료를 받고, 신생아가 정상적으로 잘 성장하는지 발육 과정을 정기적으로 점검받고 예방접종을 해야 하며, 영양 교육 세미나에 참여해야 하는 등의 요건을 충족해야만 현금을 지급하였다.
2003년 집권한 룰라 다시우바 정부는 포미 제로(Fome Zero, 기아 제로)라는 슬로건하에 국민들을 극단적인 빈곤과 굶주림으로부터 해방시키고자 하였다(Hall, 2006). 이를 위해 기존의 연방 볼사 에스콜라, 볼사 알리멘타카오 등의 제도를 통합하여 체계적인 급여 지원 방안인 보우사 파밀리아 제도를 시행하였다.
나. 주요 내용
보우사 파밀리아는 조건부 현금 급여(CCT: Conditional Cash Transfer) 중 하나로 6~17세 자녀를 둔 빈곤 가정이 교육과 건강 분야에서 요구되는 일정 조건을 충족하면 급여를 제공하는 제도이다. 조건부 현금 급여는 직접 소득 이전을 통해 빈민층의 기본 소비를 늘림으로써 즉각적인 빈곤을 완화한다는 이점이 있다. 장기적으로는 빈곤 아동의 인적 자본 형성에 기여함으로써 빈곤의 세대 간 이전을 막는 데 목적이 있다. 또한 수혜자 가족에게 기타 보완적인 서비스를 유기적으로 연결해 줌으로써 이들의 역량을 증진하는(empowerment) 것이 목적이다.
이 제도의 수혜 대상자가 충족해야 하는 소득, 건강 및 교육 등의 조건은 다음과 같다. 브라질은 아직 공식적 빈곤선을 도입하지 않은 국가이지만, 프로그램 운영의 효율성을 이유로 도입 단계인 2004년에는 월 고정 가계 소득의 기준을 빈곤 가정은 100헤알 이하, 극빈곤 가정은 50헤알 이하로 설정하였다. 그러나 2006년 소비자 물가 지수 인상분을 반영하여 2007년에는 빈곤 가정의 경우 월 고정 가계 소득이 120헤알 이하, 극빈곤 가정은 60헤알 이하인 가구를 대상으로 하였다. 또한, 건강과 교육 분야에서는 취학 연령의 자녀가 있는 경우에 자녀를 학교에 입학시키고 예방접종을 받게 하는 등의 조건을 기준으로 현금을 지급하였다(표 1). 임산부는 산전·산후 관리를 위한 진료 및 관련 서비스 등의 기본 조건 등을 충족해야 현금을 지급하였다(표 1).
표 1.
보우사 파밀리아의 수혜 조건
| 영역 | 조건 | 대상 |
|---|---|---|
| 건강 | 백신 접종 일정, 자녀들의 성장과 발달 | 7세 이하 어린이 |
| 산전 간호·건강 관리 | 임산부와 수유부 (nursing mothers) | |
| 교육 | 학교 입학과 월별 출석(85% 이상 출석) | 6~15세의 어린이·청소년 |
| 학교 입학과 월별 출석(75% 이상 출석) | 16세와 17세의 청소년 | |
| 사회적 보호 (social protection) | 사회 교육 및 지역 사회 활동 | 15세 이하 어린이 |
자료: Paes-Sousa, R., Ribeiro Dantas de Teixeira Soares, A. and Kleiman, F. (2011). Broadening social protection and integrating social policies – Brazill. in ILO – SU/SSC(UNDP), Sucessful Social Protection FLoor experiences. New York: UNDP
수급자가 요구되는 조건을 충족했는지 여부는 사회개발 및 기아 근절부(Ministry of Social Development and Fight Against Hunger), 교육부, 보건부와 지방 당국 등이 협력하여 정기적으로 심사한다. 만약 요구되는 조건이 충족되지 않으면 수급자들은 경고장을 받게 된다. 첫 번째 경고에는 별다른 벌금 없이 수당 혜택을 계속 받을 수 있다. 두 번째 경고를 받으면 수혜 혜택이 30일 동안 정지되며, 이후 조건을 충족하면 수당 혜택을 다시 받을 수 있다. 세 번째 경고 시에는 60일 동안 수당 혜택이 정지된다. 다섯 번째 경고 시에는 가족들이 프로그램의 수당 혜택을 받을 수 있는 자격이 박탈된다. 2007년에는 자격 요건을 충족하지 못한 사람이 150만 명으로 추정되는데 이는 전체 수급자의 14%를 차지한다. 자격을 박탈당한 사람은 전체 수급자의 약 2%를 차지하였다(Berg, 2009).
보우사 파밀리아의 급여 종류는 <표 2>에 나타나듯이 기본(basic)과 가변(variable)으로 구분된다. 극빈곤 가구는 가구 구성에 상관없이 기본 급여를 제공받지만 빈곤 가구는 그렇지 못하다. 반면, 빈곤 및 극빈곤 가구는 가족 내 자녀 수, 어머니의 임신 여부 혹은 모유를 먹이는지 아닌지 등에 따라 가변 급여 제공 여부가 결정된다. 2007년 기준 평균소득이 705.6헤알 그리고 중위소득이 402.1헤알임을 고려할 때, 빈곤 및 극빈곤 가구에 제공되는 급여의 수준이 매우 낮다는 것을 알 수 있다(National Household Sample Survey, cited in Hoffmann & Oliveira, 2014). 이 제도의 흥미로운 점은 수급 가정의 어머니에게 급여가 직접 전달된다는 것이다. 이는 여성의 자율성(autonomy)과 자기 결정권을 강화하고, 가정 내에서 이들의 협상력(bargaining power)을 높이며, 장기적으로는 빈곤의 여성화를 극복하고 가정 내 여성의 지위와 역할 변화에 기여하기 때문이다(Tebet, 2017).
표 2.
보우사 파밀리아의 급여 종류와 내용
| 빈곤 수준 | 매달 가구당 소득 | 15세 이하 자녀 수, 임신 혹은 수유 중인 어머니 | 급여 종류 | 급여 수준 |
|---|---|---|---|---|
| 빈곤 | 60~120헤알 | 1명 | 가변 | 15헤알 |
| 2명 | 가변 | 30헤알 | ||
| 3명 그 이상 | 가변 | 45헤알 | ||
| 극빈곤 | 60헤알 이하 | 0 | 기본 | 50헤알 |
| 1명 | 기본 + 가변 | 65헤알 | ||
| 2명 | 기본 + 가변 | 80헤알 | ||
| 3명 그 이상 | 기본 + 가변 | 95헤알 |
자료: Lindert, K., Linder, A., Hobbs, J., & de la Brière, B. (2007). The nuts and bolts of Brazil’s Bolsa Família program: Implementing conditional cost transfers in a decentralized context. World Bank social protection discussion paper 0709. Washington, DC: World Bank.
다. 성과와 한계
1) 빈곤 및 불평등 축소
보우사 파밀리아 제도 시행 이후, 절대적 빈곤 및 불평등 축소에서 큰 성과를 거두었다. 브라질의 극빈곤율은 2003년에 제도가 시행되고 나서 1년 뒤인 2004년부터 2015년까지 7.6%에서 3.4%로 절반가량 감소하였다(그림 1). 빈곤율 역시 2004년 22.4%에서 2015년 8.7%로 감소하였다(그림 1). 소득의 불평등 정도를 계수화하여 나타내는 지니계수(Gini Coefficient)도 2004년 0.57에서 2015년 0.51로 지속적인 완화세를 보였다(그림 1). 이에 따라 2015년까지 약 3600만 명이 보우사 파밀리아 제도를 통해 빈곤을 탈피한 것으로 조사되었다(Sanchez-Ancochea & Mattei, 2011). 이러한 놀라운 성과는 보우사 파밀리아 제도뿐만 아니라, 경제 호황과 더불어 국외 여건 등이 호조세였기에 가능한 일이었다. 그럼에도 불구하고 브라질의 지니계수는 아직도 콜롬비아와 온두라스 그리고 사하라 이남 일부 아프리카 국가를 제외한 대다수의 국가보다 높은 것이 현실이다(Skoufias, Nakamura, & Gukovas, 2017).
그림 1.
브라질의 빈곤과 불평등 변화 추이
자료: Skoufias, E., Nakamura, S., & Gukovas, R. (2017). Safeguarding Against a Reversal in Social Gains During the Economic Crisis in Brazil. working paper, 112896.
2) 교육 불균형 해소
보우사 파밀리아 제도는 교육 불균형 해소에도 크게 기여하였다. 특히 고등교육에서 보우사 파밀리아 제도의 수혜를 입은 학생들은 그렇지 못한 학생들에 비해 중퇴율이 낮고 졸업률은 높았다. <표 3>에 따르면, 2012년 기준 이 제도의 수혜를 입은 고등학교 학생의 평균 중퇴율은 7.4%로 비수혜 학생들의 11.3%에 비해 낮았다. 고등학교 졸업률은 수혜 학생이 79.7%로 비수혜 학생의 75.5%보다 높았다. 특히 브라질의 빈곤 지역인 북동 지역과 북쪽 지역에서는 수혜 여부에 따라 학생들의 중퇴율과 졸업률에 두드러진 차이가 있었다. 중퇴율의 경우, 북동 지역의 수혜 학생은 7.7%인 데 반해 비수혜 학생은 17.5%로, 비수혜 학생이 약 2.3배 높은 수치를 보였다(표 3). 졸업률의 경우 북동 지역의 수혜 학생은 82.6%인 데 반해 비수혜 학생은 72%로, 수혜 학생이 10%포인트가량 높은 수치를 보였다(표 3).
표 3.
수혜 학생과 비수혜 학생의 중퇴율과 졸업률 비교
| 중퇴율 | 졸업률 | |||
|---|---|---|---|---|
| 수혜 학생 | 비수혜 학생 | 수혜 학생 | 비수혜 학생 | |
| 브라질 전역 | 7.4 | 11.3 | 79.7 | 75.5 |
| 브라질 – 북쪽 지역 | 8.7 | 17.1 | 79.8 | 71.1 |
| 브라질 – 북동 지역 | 7.7 | 17.5 | 82.6 | 72.0 |
| 브라질 – 남동 지역 | 6.3 | 7.5 | 78.4 | 78.5 |
| 브라질 – 남쪽 지역 | 8.4 | 9.0 | 73.2 | 76.9 |
| 브라질- 중서부 지역 | 7.9 | 11.4 | 75.0 | 72.8 |
자료: Censo Escolar. (2012) INEP – INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANISIO TEIXEIRA. Brasilia: INEP, 2012. Disponivel em: <http://portal.inep.gov.br/basica-censo>.
3) 건강과 영양 상태 해소
건강과 영양 상태 역시 크게 개선되었다. 보우사 파밀리아 제도는 가정 내 수입을 가져왔고, 이는 수급자로 하여금 식품이나 건강 관련 상품들을 구매할 수 있는 여건을 조성해 줌과 동시에 보건 서비스에 대한 접근성을 향상시켜 주었다(Rasella, Aquino, Santos, Paes-Sousa, & Barreto, 2013). 또한 보우사 파밀리아 제도는 접종 대상의 범위를 확대하여 2010년에는 수혜자의 99.2%가 예방접종 백신을 맞는 쾌거를 거두기도 하였다. 또한 임산부의 산전·산후 관리를 체계적으로 지원하여 산모와 태아의 건강 증진을 도모하고자 하였다. 2012년 기준 수혜자 가족의 아동 중 81%, 임신부 중 99%는 산전 관리 서비스를 받은 것으로 조사되었다(Campello & Neri, 2013). 이러한 결과는 아동 영양 상태 개선에도 크게 기여하여 5세 이하 어린이의 입원, 영아 사망률, 저체중아·조산율 감소에 영향을 미쳤다(Oliveira et al., 2007). 그러나 제도를 운영하는 과정에서 수혜자 중 320만 명이 기본적인 의료서비스를 받고 있는지 면밀히 점검하지 못한 점이 문제로 제기되었으며, 이들 중 14.5%는 발육 부진을, 16.4%는 과체중을 경험한 것으로 드러났다(Campello & Neri, 2013).
3. 나가며
지금까지 살펴본 보우사 파밀리아 제도는 빈곤과 불평등을 감소하는 데 매우 큰 성과를 거두었다. 또한 보편적인 교육과 건강 관리 및 검진을 통해 수급자의 영양 상태 개선, 영유아 사망률 감소, 아동 노동 감소, 학업 성취 향상의 성과를 내는 등 아동 발달과 관련하여 큰 기여를 하였다. 특히 취약계층이 일정한 조건을 충족할 때 제공되는 직접적인 현금 지원은 빈곤 문제 해결을 보다 근본적인 차원에서 해결하고자 한 것이다. 이러한 브라질의 보우사 파밀리아 제도에서 우리는 크게 두 가지를 주목할 수 있는데, 그 내용은 다음과 같다.
첫째, 보우사 파밀리아 제도는 수급자로 하여금 자신들의 권리인 사회권을 실현할 수 있게 하였다. 이 제도는 기존 복지 제도에서 배제되었던 취약계층이 하여금 최소한의 소득과 기본적인 사회서비스에 접근할 수 있도록 하였다. 그러나 국가가 제공하는 것을 조건으로 내걸고 수혜자에게 조건을 충족시킬 것을 요구하는 것은 공평하지 않다는 비판도 일부 존재한다(Silva, 2007). 그렇지만 조건 부과가 수급자 가구원의 다른 욕구와 사회권을 충족시킨다는 점에서 정당화가 가능하다. 결국 이 제도는 수혜자의 빈곤과 불평등을 축소하는 결과를 가져오고, 더 나아가 수혜자와 비수혜자 간의 기회 균등을 보장함으로써 보편적인 기본권인 사회권을 강화하는 선순환 작용을 하게 한다. 즉, 브라질의 보우사 파밀리아 제도와 같은 사례는 사회권 실현을 위해, 그리고 자원의 분배와 공평한 조정을 위해서는 국가의 역할이 얼마나 중요한지를 단적으로 보여 준다.
둘째, 보우사 파밀리아 제도는 단지 빈곤 개선에 기여했을 뿐만 아니라 수급자들의 정치 참여에도 긍정적인 영향을 미쳤다. 특히 대통령 선거 참여율 확대에 기여하였을 뿐만 아니라, 대선 후보 당락에 적지 않은 영향을 미쳤다. 실제로 브라질의 룰라 전 대통령은 보우사 파밀리아 제도의 수급권자가 많이 거주하는 빈곤 지역에서 득표율이 높게 나오기도 하였다(Barros, 2018). 다시 말하면, 보우사 파밀리아 제도의 혜택을 본 수급자들의 정치적 영향력이 전보다 훨씬 커지게 된 것을 알 수 있다. 이러한 점에서 보우사 파밀리아 제도는 수급자에게 정치적 권한을 부여하고 그들이 포용적 사회로 나아가는 데 기여했다는 점에서 긍정적인 역할을 하였다. 그러나 저소득층과 같이 특정 계층을 대상으로 하는 제도는 이들의 표심을 공략한 포퓰리즘적 정책이라는 비판에서 자유롭지 못하다. 따라서 복지 제도가 정치에 악용될 가능성을 경계하고, 이에 대한 대책도 함께 고려되어야 할 것이다.
브라질은 2015년 이래로 경기 침체와 저성장으로 신음하고 있다. 2015년에서 2016년 사이 브라질의 국내총생산(GDP)은 8% 감소하였고, 재정적 부채는 GDP 중 9%로 늘어났으며, 실업률은 12%로 치솟았고, 수백 개의 직업이 사라졌다. 또한 2010년 집권하여 2014년 재선을 이루었던 지우마 호세프 대통령이 2016년 탄핵으로 물러남에 따라 보우사 파밀리아 제도의 취지인 ‘빈곤 없는 브라질’이 크게 흔들리고 있을 뿐만 아니라 제도의 지속 가능 여부에 대해서도 논란이 일어나고 있다(Barros, 2018). 즉, 최근의 정치적 불안정 및 대내외 경제 악조건은 브라질 정부가 보우사 파밀리아 제도의 방향성을 설정하는 데 큰 영향을 미칠 수 있다. 또한 브라질에서는 최근 들어 음식 및 기본 서비스 부족 등과 같은 생존과 관련한 가난을 넘어 마약 중독, 폭력, 가정 붕괴 및 환경 파괴 등과 같은 복합적인 문제들로 인해 새로운 빈곤 문제가 야기되고 있다. 따라서 브라질은 지금까지 이룩한 성과를 갉아먹지 않으면서 동시에 변화하는 국내외 환경에 부응하는 적절한 빈곤정책 수단을 모색해야 할 필요가 그 어느 때보다도 절실한 상황이다.
References
Censo Escolar. (2012). INEP – INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANISIO TEIXEIRA. Disponivel em: <http://portal.inep.gov.br/basica-censo>. Brasilia: INEP.
INEP. (2012). Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anisio Teixeria. Censo Escolar 2012. Disponivel em: <http://portal.inep.gov.br/basica-censo>. Brasilia: INEP.
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