국제사회보장리뷰Global Social Security Review

가. 은행에 의한 카드 대출

한편 그동안 은행에 의한 카드 대출은 규제 대상이 아니었으나, 이는 2011년부터 증가해 왔으며, 2008년 3조 3000억 엔에서 2017년 5조 8000억 엔으로 급증했다(金融庁, 消費者庁, 厚生労働省, 法務省, 2018, p. 13).

최근에 들어 개인파산9) 신청 건수도 다시 조금씩 증가하고 있다.10) ‘대금업법’ 개정 이후 하락세를 보였던 개인파산 신청 건수가 2016년 이후 다시 완만한 상승세를 보이고 있으며, 전문가들은 은행의 ‘과잉 대출’을 경계하고 있다(多重債務問題及び消費者向け金融等に関する懇談会, 2018; 朝日新聞社, 2019). 우쓰노미야 겐지 변호사는 연 수입의 3배 이상, 수입이 없는 사람에게 170만 엔(약 1700만 원)을 대출한 사례도 있다고 지적하며 “규제를 적용받지 않는 은행의 신용카드 대출이 최근에 개인파산 증가를 일으키고 있다”고 밝혔다(NHK, 2017).

은행에 의한 카드 대출이 왜 증가하는 것인가? 먼저 은행 입장에서 보면, 중앙은행(일본은행)의 저금리정책 아래서 민간은행들이 기업 대상 대출로 이익을 얻을 수 없어 비교적 고금리로 대출할 수 있는 개인 대상 대출을 노리는 것이다. 은행의 개인 대상 대출의 대부분은 주택 대출이지만, 신용카드 대출도 전체 대출의 약 5%를 차지한다(日本経済新聞社, 2019a). 다음으로 이용자 입장에서 보면 은행의 카드 대출은 간단한 심사로 수백만 엔을 대출받을 수 있는 매력적인 대출 수단인 것이다. 은행의 카드 대출은 용도를 불문하는 대출이며, 개인의 신용도에 따라 연 2~15%의 금리로, 최대 500만~700만 엔을 대출받을 수 있다(日本経済新聞社, 2017).11) 게다가 이용자들은 은행이라는 이름에 안심한다(産経新聞社, 2019).

나. 정부의 견제와 은행의 반응

정부는 은행에 의한 카드 대출을 견제하고 있다. 최근 들어 아소 다로 금융대신이 ‘자제’를 요구했고, 아베 신조 총리도 “(은행에) ‘대금업법’을 적용하지 않고 있는 것은 사회적 책임이 있기 때문”이라며 은행을 견제하기 시작했다.

이에 따라 은행들도 자발적인 대책을 마련하기 시작했다. 미쓰이스미토모은행은 2017년 4월부터 연 수입 증명서 제출을 요구하는 융자액을 기존의 “300만 엔을 넘을 경우”에서 새로이 “50만 엔을 넘을 경우”로 수정했다. 미쓰비시도쿄UFJ은행도 2017년에 연 수입 증명서 제출을 요구하는 융자액을 기존의 “200만 엔을 넘을 경우”에서 새로이 “50만 엔을 넘을 경우”로 수정했다. 미즈호은행과 리소나은행^{(りそな銀行)}도 유사한 작업을 추진 중이다. 미즈호은행의 경우, 최대 융자액을 연 수입의 2분의 1에서 3분의 1로 수정하는 개선안을 제시했다. 은행으로서는 정부 규제 신설을 피하기 위해 자발적으로 대안을 제시하고 있는 것이다(日本経済新聞社, 2017). 금융청 조사에 따르면, 109개 은행 중 59개 은행은 다른 은행이나 대부업자를 통해 받은 대출액까지 조회하여 연 수입의 2분의 1을 넘지 않는 수준에서 대출하고 있다. 대부업자와 달리 은행은 법적 규제를 받지 않음에도 최근 들어 카드 대출을 자제하고 있는 것이다(日本経済新聞社, 2018b).

전국은행협회는 2017년 3월에 이용자의 경제력 파악이나 과도한 광고를 자제한다는 데 동의했다. 하지만 2018년 8월의 금융청 조사 결과(108개 은행 대상)에 따르면 대출 상한액을 연 수입의 2분의 1로 설정한 은행은 59개였으며, ‘대금업법’ 수준인 연 수입의 3분의 1로 설정한 은행은 9개에 그쳤다. 대출 상한액을 설정하지 않는 은행도 13개였다(産経新聞社, 2019).

사실 은행에서 카드 대출을 자제하기 시작한 이유는 정부 규제 때문만은 아니다. 카드 대출은 은행 수입을 지탱해 왔으나, 은행의 카드 대출 확대에 따라 경제적 능력이 낮은 이용자까지 카드 대출을 받게 되면서 이용자가 개인회생을 신청하는 사례가 늘고 있는 것이다(日本経済新聞社, 2018a).

은행에 의한 카드 대출이 비판을 받으면서 전국의 은행은 “연 수입 증명서 불필요”라는 말을 광고에서 삭제하고, 젊은 층이 보는 시간대의 방송 광고를 자제하고 있다. 다만, 고객의 연 수입 증명서를 재취득하는 등 고객의 상황을 수시로 파악하면서 대출하고 있는 은행은 약 30%에 머물고 있어, 정부는 은행의 동향을 지켜보는 중이다(消費者庁, 2018, p. 6). 우쓰노미야 변호사는 “당분간은 신용보증회사인 소비자금융을 규제하되 결국 이용자의 주머니는 하나이므로 소비자금융에서 대출받든, 은행에서 대출받든, 신용회사에서 대출받든 일괄적으로 규제해야 한다. 외국에서는 이미 그러고 있다.”라고 주장했다(NHK, 2017).

다. 협소하고 엄격한 정부의 대출사업

대부업자, 은행, 그리고 정부를 둘러싼 규제 논의가 활발하다. 그러므로 많은 언론의 주목을 받았다. 정부는 대부업자를 대상으로 적극적인 대출 규제를 신설했고, 은행에 대해서도 과잉 대출을 억제하라는 의지를 내비쳤다. 대부업자나 은행에 의한 과잉 대출은 경제적 여유가 없는 사람을 가계부채로 끌어들이는 요인이었으며, 이에 대한 정부 개입은 하나의 성과였다.

하지만 더 근본적인 문제는 경제적 위기에 빠졌을 때 사람들을 보호하는 다른 자원이 없다는 것이다. 언론의 취재를 받은 50대의 여성 다중채무자는 다음과 같이 고백했다.

이와 같이 가계부채에 시달리는 사례를 보면, 오락이나 생활비뿐만 아니라 의료비나 자녀교육비를 위해 대출받는 경우도 있다. 그러므로 가계부채 문제를 근절하기 위해서는 대부업자나 은행을 규제하는 것뿐만 아니라 생활비, 교육비, 의료비를 지원하는 복지급여가 필수적이다. 이이다 야스유키 메이지대학 교수는 “(‘대금업법’에 의한 규제로) 소비자금융의 대출 총액이 10조 엔 감소한 대신 은행의 카드 대출이 2조엔 증가했다. 이는 급한 상황에서 이용할 수 있는 안전한 대출이 워낙 적기 때문”이라고 설명했다(NHK, 2017). 다중채무자들은 공공기관이나 지인에게 기댈 수 없어 은행의 카드 대출에 기댈 수밖에 없었다는 것이다.

물론 경제적 위기에 빠진 사람을 위한 정부의 대출사업이 전혀 없었던 것은 아니며, 다음과 같은 대출사업이 있었다(厚生労働省. 年金担保貸付事業に関する重要なお知らせ).

첫째, ‘연금담보대부사업^{(年金担保貸付事業)}’이다. 이는 독립행정법인 복지의료기구에서 실시하는 사업이며, 국민연금 또는 후생연금의 연금급여를 담보로 융자하는 제도이다. 보건의료, 장기요양, 재택 보수, 장례식, 생활필수품 구입을 위한 일시적인 소액 대출이다.

둘째, ‘생활복지자금 대부사업^{(生活福祉資金貸付事業)}’이다. 이는 각 지자체의 사회복지협의회에서 일상생활 또는 자활을 위해 일시적으로 필요한 자금을 대출하는 사업이며, 대상은 저소득 가구(주민세 비과세 수준), 장애인 가구(장애인수첩을 교부받은 사람이나 장애인종합지원법의 서비스를 받는 사람이 속한 가구), 노인 가구(소득 기준 있음)를 대상으로 하는 사업이다. ‘생활복지자금 대부사업’은 보증인이 있으면 무이자로 대출하고, 보증인이 없어도 연 1.5%로 대출하는 저금리 대출이다. 한부모 가구의 경우, 모자부자과부복지자금대부사업^{(母子父子寡婦福祉資金貸付事業)}이 있다.

셋째, 건강보험조합, 전국건강보험협회, 국민건강보험 및 후기고령자 의료 제도 등 건강보험의 보험자가 운영하는 ‘고액 요양비 지원 사업^{(高額療養費制度)}’이나 매장^(埋葬)비용 지원 제도가 있다. ‘고액 요양비 지원 사업’은 의료보험에 가입하는 사람 중 월간 의료비의 자부담금이 일정 금액을 초과했을 때 초과한 만큼의 금액을 지원하는 사업이다. 매장비용 지원 제도는 사망한 사람의 피부양자였다가 사망한 사람의 매장비용을 지불한 자이다.

넷째, 일본정책금융공고^{(日本政策金融公庫)}에서 운영하는 중앙정부의 교육 대출과 여성·청년·고령자 기업가 지원금이 있다. 교육 대출의 경우, 중학교 졸업 이상인 자를 대상으로 하는 교육기관의 6개월 이상 교육과정에 진학하는 자녀의 보호자를 위한 대출이고, 여성·청년·고령자 기업가 지원금은 새로이 사업을 시작하거나 사업 시작 후 7년 미만인 여성, 30세 미만 남성 혹은 55세 이상 남성을 대상으로 하는 지원금이다.

그러나 여기서 소개한 대출사업들은 특수한 경우를 위한 대출사업이라서 경제적 위기에 빠진 다양한 사례에 유연하게 적용될 것 같지는 않다. 게다가 정부는 비교적 대규모로 이루어지고 있었던 ‘연금담보대부제도’를 폐지하기로 했다. 2010년에 ‘연금을 담보로 한 안이한 대출을 초래하고 있다’, ‘대출이 필요한 가구는 생활복지지원금을 이용하면 된다’는 이유로 연금담보대부제도를 2022년에 폐지하기로 했다12)(厚生労働省, 2017, p. 10).

그러나 사업 규모를 보면, ‘연금담보대부제도’의 규모는 494억 5000만 엔(9만 1221건, 2016년 시점), 생활복지자금대부제도의 규모는 152억 3000만 엔(2만 9782건, 2016년 시점)이며, ‘생활복지자금대부제도’의 예산을 크게 늘리지 않는 한 대출을 요하는 사람들을 모두 흡수할 수 있다고 보기 힘들다(厚生労働省, 2017, p. 10). 또한 ‘생활복지자금대부제도’는 제대로 기능하지 못하고 있는 실정이다. 심사가 엄격해서 이용하기 힘든 것이다. 우쓰노미야 변호사는 “‘생활복지자금대부제도’에서 거부당했을 때는 변호사협회, 사법서사협회, 소비자생활센터를 찾아오기 바란다”며 “대출받는 사람은 저소득층이 많기 때문에 사회보장 확충이 시급하다. 금융이 아니라 사회 전체로 보호하는 시스템이 필요하다”고 강조했다(NHK, 2017).