국제사회보장리뷰Global Social Security Review

1. 들어가며

독일의 2017년 기준 고령화율은 21.45%로, 유럽에서 이탈리아에 이어 두 번째로 높은 수준이다. 2030년에는 65세 이상 인구가 전체 인구의 28%(2200만 명)에 이르게 될 것으로 추계되는 등 인구 구조 재편이 가속화되어 사회 전반의 큰 변화를 예고하고 있다(Deutscher Bundestag, 2018). 베이비붐 세대의 노인 연령대 진입이 본격화되는 시기를 앞두고, 욕구와 선호가 이전과는 다른 새로운 노인 집단을 이해하기 위한 노력도 기울이고 있다. 이들은 지금까지 사회에서 생산과 소비를 주도해 온 집단으로, 독립적인 노후 생활에 대한 의지가 강하며, 높은 수준의 삶의 질을 추구하는 것으로 알려져 있다. 베이비붐 세대의 고령화와 함께 노인의 삶의 질에 직접 영향을 줄 수 있는 주택과 주거 환경에 대한 관심이 어느 때보다도 높아졌다. 노인들은 일반적으로 사회적 역할 축소와 신체 쇠약, 기능 제한을 경험하면서 활동 반경이 좁아지게 되어 자택 중심의 일과가 일상화된다. 근로활동기에는 주로 휴식과 재충전의 장소로 기능했던 자택이 노인기에는 각종 여가와 친교활동의 중심이 되고, 때로는 치료와 요양의 공간이 되며, 나아가 ‘집’을 정체성의 일부로 여기는 현상이 나타나기도 한다.

대부분의 노인은 이 같은 물리적인 정주 공간 이상의 의미가 있는 ‘집’에 최대한 오래 머무르기^{(möglichst lange wohnen zu Hause)}를 원한다. 요양시설 입소는 곧 ‘자기 결정적 생활 포기’와 ‘사회적 관계로부터의 단절’로 인식되어 강한 반감이 형성되어 있다. 게네랄리^(Generali)재단의 노인대상조사^{(Generali-Altersstudie)}에 따르면 독립적인 일상생활이 불가능하여 타인의 도움에 의존할 수밖에 없는 상태여도 기존 생활 공간에서 재가 수발 지원을 받는 형태를 가장 선호한다고 응답한 비율이 59%로 나타났다(Generali Zukunftsfond, 2013).

이런 배경에서 독일에서는 1998년 연방 시범사업으로 ‘노년의 자기 결정적 주거^{(Selbstbestimmt Wohnen im Alter)}’가 선정된 것을 시작으로 2014년까지 연방 전역에서 35건의 관련 프로젝트가 진행되었다. 정부가 요양시설 이용 대신 자택 거주와 재가 수발을 확대하려는 배경으로 대외적으로는 노인의 정주성에 대한 욕구와 요양시설 생활자의 낮은 삶의 질에 대한 우려를 주로 언급하지만, 실제로는 경제적 동기에 더 주목하고 있다. 인구 고령화의 진행은 장기적으로 수발 수요자 규모의 지속적인 증가로 이어져 시설요양으로 인한 사회적 부담이 막대할 것으로 예상되므로, 자택 기반 수발을 확대하는 것이 수발보험과 사회부조 재정 안정화에 기여할 수 있는 중요한 정책 수단이기 때문이다. 아래에서는 우선 독일 노인의 주거 현황을 살펴본 후 독일 정부가 지역사회 연속적 거주 실현을 위해 시행한 정책적 노력을 조명해 보고자 한다.

2. 노인 주거 현황

제7차 노인 보고서1)에 따르면 2015년을 기준으로 65세 이상 노인 중 93%가 자택에 거주하며, 90세 이상 노인도 70%가 병원 또는 요양시설 등의 공동생활 공간이 아닌 자택에 거주했다(Deutscher Bundestag, 2016). 여성 노인은 남성 노인에 비해 요양시설에 거주하는 비율이 두 배 이상으로 높게 나타나는 등 성별 차이도 확인된다(DZA, 2017). 수발 통계 자료를 활용하여 수발보험 등급을 가진 수급자로 범위를 좁혀 보면, 자택에서 가족 수발 또는 방문요양을 받는 비율이 76%로 시설요양 수급자의 24%보다 크게 높았다.2) 또한 방문요양서비스 없이 가족의 돌봄만으로 생활하는 수급자가 전체 수발등급자의 절반 이상인 점도 눈여겨 볼 만하다(Statistisches Bundesamt, 2018).

전체 노인과 수발등급자 대부분이 자택에 거주하고 있으므로 자택 거주 노인들의 거주 환경은 정책적으로 중요한 정보가 된다. 2014년 인구센서스에 따르면 현재 노인 가구의 7% 정도(자가 가구의 5.9%, 임차 가구의 8.6%)만이 1991년 이후에 지어진 건물에 거주하고 있는 것으로 나타나 대부분의 노인 가구가 건축한 지 30년 이상 된 노후 건물에 거주하고 있음을 알 수 있다(Statistisches Bundesamt, 2016). 노후 건축물은 노인적합주택에 요구되는 ‘무장애^{( barrier-free )} 환경’을 갖추지 못한 경우가 대부분이다. 상당수의 노후 건물이 출입구나 건물 내부의 단차로 인해 휠체어로 진입하기 어렵고 구조상 엘리베이터 설치가 불가한 점 등을 고려할 때, 노인적합주택의 조건을 갖추지 못하고 있는 것으로 판단된다. 또한 화재 대피 통로 등이 제대로 확보되어 있지 않아 위급 상황 발생 시 대처가 어렵다. 실제로 연방 교통·건설·도시개발부의 조사에 따르면 노인 가구의 5%만이 노인적합주택에 살고 있다.3) 수발등급자로 대상을 좁혀 보아도, 노인적합주택에 거주하는 가구의 비율은 8%에 불과하다(BMVBS, 2011).

이와 관련하여 독일노인복지재단^{(KDA: Kuratorium für Altershilfe)}에서는 노인이 일반 주택에 거주하도록 하기 위해서는 주택과 주택 환경이 노인에게 나타날 수 있는 각종 기능 제한을 고려하여 설계되어야 하며, 전문 돌봄기관으로 주거지를 옮길 필요가 없도록 자택에서 필요한 서비스를 받을 수 있어야 한다는 조건을 제시했다(BMFSFJ, 2006). 실제로 노인의 욕구에 적합한 구조·설비 요소를 갖춘 주택을 공급하고 주거 공간에서의 서비스 접근성을 높이는 것은 노인이 자택에서 계속 거주하도록 지원하기 위해 떼어놓을 수 없는 동전의 양면과 같다. 이는 지역사회 연속적 거주를 위한 다각적 노력이 필요함을 시사함과 동시에 ‘주택정책과 서비스정책의 연계성 확보’라는 과제도 제시한다.

3. 지역사회 연속적 거주를 위한 노력

이 장에서는 지역사회 연속적 거주를 실현하려는 독일 정부의 정책 수단을 노인적합주택 개조 지원, 서비스와 가족 수발 지원으로 나누어 조명하고자 한다.

4. 대안적 주거 형태와 ‘사회적 주거’

지역사회 연속적 거주는 실제로 기존에 거주하던 주택에 계속 머무는 것뿐만 아니라 익숙한 지역사회 안에 거주하면서 기존의 생활 방식을 유지하는 차원의 개념으로 이해되기도 한다. 노인이 거주하던 주택을 떠나 노인적합주택의 조건을 갖춘 곳으로 이주하더라도 지역사회에 계속해서 머물게 된다면 기존의 사회적 관계를 유지할 수 있고, 자립성을 최대한으로 발휘할 수 있다는 것이다. 현재 대부분의 노인이 일반 주택에 거주하고 있는 것은 대체로 노인의 정주성 욕구로 설명되지만, 한편으로는 자택 거주가 어렵고 불편해질 경우에도 요양시설 입소가 아닌 다른 대안은 없다는 현실이 반영된 것으로 이해할 수도 있다(Heinze, 2016). 주택의 구조적, 공간적, 지리적 문제나 각종 인프라 부족으로 주택 개조나 서비스 접근성 개선이 어려운 경우에는 노인전용주택이 대안이 될 수 있다. 이런 배경에서 독일에는 2000년대 이후부터 ‘재가요양’과 ‘시설요양’의 이분법에서 벗어난 새로운 혁신적 주거 모형이 본격적으로 등장했다. 2012년 수발재구축법^{(Pflege-Neuausrichtungsgesetz)}을 통해 이러한 대안적 주거 모델의 시범사업 지원을 위한 법적 근거가 마련되기도 했다(사회법전 11권 45f조).

대안적 주거 형태의 핵심은 거주하는 노인들에게 ‘시설’에 거주한다는 인상을 주지 않으면서도 노인적합주택의 조건을 갖추고, 맞춤 서비스나 필요한 도움을 쉽게 받을 수 있게 하는 것이다. 대안적 주거 형태로서 가장 많이 보급되어 있는 모델은 ‘돌봄 주거^{(Betreutes Wohnen)}’로, 여기에는 2015년을 기준으로 전체 65세 이상 노인의 2% 정도가 거주하고 있다(Deutscher Bundestag, 2016). 돌봄 주거 모델에서는 응급 안전 시스템, 가사 및 식사 지원 등 기본적인 서비스와 수발, 의료 지원 등 필요에 따라 선택할 수 있는 서비스로 구분되어 제공된다(BAGSO, 2011). 돌봄 주거와 함께 사회적 관심이 커지고 있는 ‘주거공동체^{(Wohngemeinschaft)}’ 모델은 공동생활을 통해 이웃과 친밀한 관계를 유지하며 서로 도움을 주고받는 참여 지향적 주거 형태를 추구한다. 이러한 주거공동체는 다양한 형태로 나타나는데, 이 중 ‘멀티제너레이션하우스’는 정부가 2006년부터 지금까지 3차에 걸친 대단위 프로젝트를 지원하며 정책적으로 추진하는 주거 모델이다. 여러 세대의 상이한 욕구와 자원을 감안할 때 최적의 상호 지원이 가능하다는 이해를 바탕으로 젊은 세대와 노인 세대, 독거 가구와 유자녀 가구 등이 어울려 사는 모델을 추구한다(Höpflinger & Van Wezemael, 2014). 주거공동체는 다양한 공동 활동을 진행하는 것이 주된 설립 목적이지만, 최근에는 치매 노인에게 특화된 형태의 주거공동체^(Demenz-WG)와 같이 돌봄의 수월성을 주된 목적으로 조직하는 사례도 많다. 이러한 주거공동체 유형의 이용 인구는 2015년 기준 전체 65세 이상 노인의 1% 정도에 머물러 있으나(Deutscher Bundestag, 2016) 정부는 독거로 인한 외로움과 소외감을 해소하고, 수발의 효율성도 높일 수 있는 주거공동체의 장점에 주목하여 대안적 주거 모델로서의 공동 주거형태를 적극적으로 확대하고자 한다. 이런 배경에서 수발보험에서는 2012년 수발재구축법^{(Pflege-Neuausrichtungsgesetz)} 발효 이후부터 최초 주거공동체 구성 시에는 2500유로를 지원하고(사회법전 11권 45e조), 월 상한 214유로의 추가 지원안을 마련했으며(38a조), 관련 시범사업 또한 계속 확대하여 효과적인 모델 개발에 주력하고 있다.

다양한 대안 주거 형태와 함께 최근 연방정부의 가장 큰 정책적 관심 대상은 지역사회의 잠재력을 끌어내는 데 있다. 연방 여성·노인·가족·청소년부는 2010년부터 ‘사회적 주거-내 집에서 노년을^{(Zuhause im Alter – Soziales Wohnen)}’이라는 새로운 모토를 내세우며 노인들이 최대한 오래 독립적이고 자기 결정적 주거를 유지하도록 하기 위한 다양한 시도를 계속하고 있다. 무엇보다 가족 내 돌봄 자원이 계속해서 감소하는 상황에서 노인들을 시설 대신 자택 또는 지역사회에 거주하게 하려면 적절한 지원 체계가 필요하기 때문이다. 이 프로그램의 관심은 노인의 욕구에 맞게 주택 구조를 개선하고 무장애 주택을 보급하는 노력뿐만 아니라 노인이 생활하는 근린 환경과 지역사회를 재구성하여 새로운 사회적 공간을 창출하는 데 있다. 연방이나 지자체뿐만 아니라 지역의 관련 주택 건설, 설비 업체, 노인 조직, 시민사회 등의 다양한 주체가 협력하여 노인들이 기존 주거 공간에서 편안하게 생활하고 사회생활에 참여할 수 있는 ‘사회적 주거’를 실현하고자 한다. 이 사업의 일환으로 각 지자체는 다양한 장소와 목적의 모임과 단체 활동을 지원하고 관련 상담을 제공함으로써 지역사회의 연결성을 강화하는 작업을 적극적으로 추진하고 있다(Deutscher Bundestag, 2016). 주민들의 일상생활에 개입하여 ‘관계’ 형성과 유지를 지원한다는 것은 기존 독일의 사회 정책에서 다소 생소한 접근임이 분명하나, 이러한 시도에서 지역공동체를 이룸으로써 실질적인 지역사회 연속적 거주^{(Ageing in Place)}를 실현하겠다는 독일 정부의 의지를 확인할 수 있다.

5. 나가며

노인의 삶의 질은 물론 수발보험과 사회부조의 재정 안정화에 기여하는 지역사회 연속적 거주는 여러 정책 목표를 동시에 해결할 수 있는 효과적인 정책 대안이다. 그러나 현재 독일 노인 가구의 대부분이 자택에 거주함에도 불구하고, 무장애 주택 모델이 보편적으로 보급되지 않은 상태이다. 이에 2016년 발간된 노인 보고서(7차)에서는 직접적인 재정 지원 외에도 여러 주체가 개조나 신축 등의 다양한 방식으로 무장애 주택 건설 및 개조에 참여할 수 있도록 더 강한 투자 유인책을 제공할 것을 권고하기도 했다. 또한 건강하고 독립적인 노년기를 보내는 노인인구가 늘어나면서 새로운 주거 유형에 대한 사회적, 정책적 관심이 높아졌다. 독일 정부는 재가요양과 시설요양의 이분법에서 벗어나고, 주택 정책과 서비스 정책의 영역을 아우르는 지원 체계를 통해 변화하는 수요에 대응하고자 한다. 여기에는 연방 여성·노인·가족·청소년부와 연방 교통·건설·도시개발부가 주축이 되고 건설 업체, 시민사회 등 다양한 주체가 참여하는 시범사업을 통해 합리적이며 혁신적인 방안을 모색하고 있다. 정부는 노인 주거 생활 지원을 위한 새로운 시도가 주거 모형의 한 축으로 자리 잡도록 하기 위해 법적 근거 재정비에 매진함은 물론 주민 홍보 사업도 강화하고 있다. 이와 함께 정부는 지역 주민들의 연대성을 강화하기 위한 사업을 다양하게 추진하고 있다. 다가오는 돌봄, 수발 수요는 정부나 수발보험의 재정 지원과 전문 서비스만으로는 해결하기 어렵다는 데 주목하고 있기 때문이다. 정부는 이웃과 시민사회의 상호 협력 체계를 구성함으로써 새로운 사회적 공간이 형성되고, 나아가 돌봄공동체로서도 기능할 수 있을 것으로 기대하고 있다.