국제사회보장리뷰Global Social Security Review

1. 들어가며

한국 사회에서 정신건강에 대한 요구는 지속적으로 증가하고 있다. 정신질환으로 인한 사회경제적 비용이 연간 8조 3000억 원을 넘어섰고, 높은 자살률로 범정부적 대책을 수립해야 하는 단계로 접어들었다. 한국 정부는 2016년 2월 정신건강 종합대책을 발표하고, 2018년 1월에는 심각한 자살 문제 해결을 위한 국가행동계획을 최초로 마련하였다. 이에 따라 지방자치단체는 정신건강 종합대책과 국가행동계획에 따라 자체적인 실행 계획을 수립하여 추진 실적을 매년 평가받아야 한다. 지역사회의 욕구와 우선순위를 반영하는 지방자치단체의 계획 수립은 실질적 자살 예방과 정신건강 증진에 매우 중요하다고 할 수 있다.

뉴욕시의 빌 더블라지오 시장은 2015년 11월 뉴욕시 최초로 모든 시민을 위한 정신건강 로드맵 ‘ThriveNYC’를 발표하였다. 뉴욕시의 비효율적인 정신보건 시스템을 혁신적으로 바꾸려는 이 사업은 지역사회에 기반한 정책을 수립하는 한국의 지방자치단체에 여러 가지 정책적 함의를 준다. 이 로드맵은 사업을 이끄는 6개 지침하에 54개 사업을 선정해 2015년에서 2019년까지 5년에 걸쳐 8억 5000만 달러(약 9800억 원)1)를 투자한다는 계획이다. ThriveNYC는 정신건강 문제에 대한 기존의 인식과 그동안 시가 제공해 왔던 서비스 방식을 바꾸는 보건적 접근을 채택해 새로운 전환점이 되고 있다(The City of New York Mayors Office of Operations, 2017). 이 글에서는 ThriveNYC를 추진하게 된 배경과 사업 지침 그리고 핵심 사업과 예산 내역을 살펴보고, 한국 사회에 주는 시사점을 알아보고자 한다.

2. ThriveNYC 추진 배경과 원칙들2)

뉴욕시 성인 5명 중 한 명이 매년 정신질환을 경험한다고 한다. 뉴욕시 공립 고등학생의 8%가 2015년에 자살을 시도했고, 노숙자 쉼터 이용자의 35%가 심각한 정신질환을 앓고 있다. 뉴욕시 18세에서 64세 사이의 성인 중 매년 7만 명 정도가 알코올과 관련하여 응급실을 이용하며, 1800명이 알코올 때문에 사망하고 있다. 뉴욕시 산모 가운데 12%가 출산 후 산후 우울증을 경험한다. 장애로 인해 상실된 건강생활 연수를 집계한 자료인 장애보정손실연수^{(Disability Adjusted Life Years)}에 따르면 뉴욕시에서는 정신질환이 심장질환 다음으로 수명을 단축하는 가장 큰 요인이다. 또한 미국에서 정신질환을 앓는 경우 정신질환이 없는 사람보다 8년 정도 기대수명이 단축된다고 한다. 정신질환으로 인한 경제적 비용을 살펴보면 뉴욕시에서 2013년 한 해 약 63만 명이 넘는 의료보험 가입자가 정신질환 진단을 받았고, 보험회사에서 지불한 정신질환 의료비용이 170억 달러(약 19조 6000억 원)로 전체 의료비용의 약 25.6%를 차지했다. 우울증으로 인한 생산성 손실은 약 24억 달러(약 2조 8000억 원)이고, 음주로 인한 생산성 손실은 60억 달러(약 6조 9000억 원)에 달한다.

뉴욕시는 정신건강의 심각한 위협에 직면해 있는데, 이는 지역사회가 빈곤, 인종 차별, 구조적 불평등 등에 오랫동안 방치되었기 때문이다. 또한 상당한 자원이 투자되지만, 여전히 의료체계가 과학에 근거한 서비스를 공급하지 못할 뿐 아니라 전달 형태도 적절하지 못했기 때문이다. 그 결과 적절한 도움과 치료로 연결되지 못했고, 고위험군 관리뿐만 아니라 문제 예방에 초점을 두는 새로운 전달체계를 만들 필요가 있게 된 것이다. 효과적인 정신건강체계를 새로 구축하는 것이 바로 ThriveNYC 사업이다. 현재까지 ThriveNYC를 통해 구성된 정신건강위원회^{(Mental Health Council)}가 추진 사항을 점검하여 정책의 우선순위, 구체적 성과, 그리고 부처 간 사업 진행을 문서로 만드는 노력을 진행하고 있으며(City of New York, 2016), 실행 150일 성과 보고서, 1년 성과 보고서, 2년 성과 보고서를 작성하여 각 사업의 성과와 이후 추진 계획을 공개해 왔다(City of New York, 2016).

3. 프로그램의 구체적 현황과 변화3)

Thrive NYC는 크게 6가지 지침(그림 1)에 따라 54개 사업을 추진하는데, 23개는 신규 사업이고 31개는 기존 사업을 확대한 것이다. 이 지침들은 250개가 넘는 기관의 대표자들이 25회에 걸쳐 참여한 포커스그룹^{(Focus Group)}, 미국 전역에서 선출된 전문가로 구성된 자문그룹, 그리고 이해당사자들이 참여한 공청회를 거쳐 만들어졌다.

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그림 1.

ThriveNYC의 6가지 지침

ThriveNYC 로드맵에서 각 지침 내용 중 총 11개의 중요 사업이 있는데, 그중 핵심적 사업이라 할 수 있는 7개 사업을 선별하여 구체적 내용을 알아보고자 한다.

4. ThriveNYC의 재정적 투자

ThriveNYC 사업은 2015년부터 시작해 2019년까지 총 8억 5000만 달러(약 9400억 원)를 투자하는 뉴욕시의 핵심 사업 중 하나이다. 뉴욕시 독립예산국^{(NYC Independent Budget Office)}에 따르면 정신건강과 관련된 뉴욕시 총예산은 2015년 약 1조 700억 원인데, ThriveNYC 예산이 추가되면서 2019년에는 1조 3920억 원으로 2015년 예산 대비 약 25%가 증액될 것으로 예상한다. ThriveNYC 사업은 매년 사업 재정 규모가 커져 사업이 종료되는 2019년에 전체 정신건강 예산의 약 20%를 차지하면서 양적인 재정 규모의 확대뿐 아니라 전체적인 청사진에 따라 보다 전략적인 예산 지출을 기대할 수 있다. ThriveNYC 사업에서 가장 큰 예산이 투자되는 사업은 정신보건지원단 사업이다. 정신건강 전문가와 의사 400명을 추가로 고용하는데, 매년 4830만 달러(약 555억 원)가 사용된다. 취약 지역 내 정신보건 인력의 확충이 정신보건 전달체계를 획기적으로 바꾸는 일이 될 것으로 기대된다. ThriveNYC 사업 이전에는 시 정신건강 예산의 75%가 주와 연방정부의 보조금이었으나, ThriveNYC 사업 시행 이후 ThriveNYC 예산의 78%가 시 자체 예산으로 충당될 예정이다. 정신건강 사업에 대한 시정부의 의지를 엿볼 수 있다.

전체 예산은 8억 5000만 달러이나 연방정부의 보조금과 시장실로 들어온 개인 기부금을 제외하면 시 예산은 8억 1780만 달러이다.

5. 나가며

뉴욕시의 종합적인 정신건강 로드맵인 ThriveNYC 사업은 한국의 정신건강 대책 수립에 몇 가지 시사점을 던져 준다.

첫째, ThriveNYC 사업은 다양한 지역사회 단체와 시민의 목소리를 반영하는 공청회와 전문가의 의견을 수렴하여 작성된 뉴욕 시민 밀착형 정신보건정책이다. 국가 단위에서 수립한 한국의 정신건강 및 자살예방정책을 지역사회로 확산하여 지방자치단체를 위한 시행 계획과 세부 과제를 작성하고, 지역사회 구성원의 목소리를 담아 맞춤형 정책을 수립하는 데 좋은 사례를 제공하고 있다.

둘째, 뉴욕시는 ThriveNYC 사업을 진행하며 ‘데이터를 잘 활용하자^{(Use Data Better)}’는 지침을 만들고, 뉴욕시 보건정신위생국과 뉴욕시립대학교 보건대학원 안에 연구 기능을 담당할 부서를 신설하였다. 이 두 부서가 ThriveNYC 사업의 효과성을 분석한다. 한국의 정신보건 대책에는 실행 과제와 추진 실적을 점검 및 평가한다는 계획은 있다. 하지만 실행된 과제나 프로그램에 대한 효과성을 누가 어떤 과정으로 평가하는지가 불분명하고, 평가 내용을 중심으로 프로그램의 과학적 근거를 마련하는 연구 및 평가 기능은 부족하다. 정신보건정책의 효과성을 객관적으로 검증할 수 있는 근거 기반 평가 과정이 전체 전략 안에 추가되어야 한다.

셋째, 뉴욕시 핫라인서비스^{(NYC Well)}는 전화, 온라인, 문자 등 모든 형태의 매체를 사용하여 상담을 하고 있다. ‘Vibrant’라는 위기 상담 기관이 NYC Well 서비스를 24시간 365일 3교대로 통합 운영한다. 상담 업무와 위기대응 업무를 분리하여 필요하면 내담자를 전문위기대응팀에 의뢰하기도 한다. 한국에서도 핫라인서비스가 폭넓게 제공되고 있다. 그러나 접근성을 높이기 위해 다양한 매체를 활용하는 것과, 상담 업무와 위기대응 업무를 분리하여 위기대응 업무는 별도의 팀으로 통합 운영하는 것을 고려할 필요가 있다.

넷째, ThriveNYC는 교육청과 협력하여 학교정신건강컨설턴트가 학교 내 교직원들과 함께 정신건강 욕구의 우선순위를 분석하고 그 틈새를 지역사회 자원과 연결시키고 있다. 즉 학교와 지역사회 간 교량 역할을 하고 있다. 한국에서도 학교 내 정신건강 문제가 심각해지면서 학교사회복지사를 비롯하여 상담 인력이 확대되고 있다. 물론 개별 학교와 지역 내 아동청소년정신건강복지센터 또는 정신건강복지센터가 협력 관계를 가지고 있기도 있다. 그러나 개별 기관 간 협력을 넘어 학교 내 정신건강 욕구와 서비스를 종합적으로 분석하고 운영 계획을 수립하여 지역사회와 연결하는 학교정신건강컨설턴트의 역할도 고려할 필요가 있다.

ThriveNYC 로드맵은 누구나 정신건강의 어려움으로 도움이 필요하면 언제, 어디서나 손쉽게 도움을 받을 수 있는 정신보건 전달체계를 새롭게 만들려는 뉴욕시의 야심적 정책이다. 또한 과학적 근거를 기반으로 평가 과정이 포함된 근거 기반 정책이며, 현장의 이해당사자와 전문가의 목소리를 담아 만들어 낸 종합적인 대책이다. ThriveNYC 로드맵은 정신건강정책을 이제 수립해 나가고 있는 한국이 참고할 만한 사례라 하겠다.