국제사회보장리뷰Global Social Security Review

가. 기후보호법의 목표

독일은 기후보호법에 근거하여 2030년까지 1990년 대비 온실가스 배출량을 65% 이상 감축 하고자 한다. 2040년까지의 목표는 88%이며, 2045년까지 독일은 최종적으로 온실가스 중립을 달성하려고 하였다. 온실가스 배출량과 감축량 사이에 균형이 있다는 것을 의미한다. 독일의 온실가스 배출량은 1990년 이후 이미 크게 감소했다. 배출량은 2021년까지 거의 40% 감소한 7억 3,700만 톤으로 감소했다. 2030년까지 이 수치는 최소 4억 3,700만 톤으로 감소해야 한다(〔그림 1〕 참조).

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그림 1.

독일의 온실가스 배출량 감소 목표

출처: “Deutschlands Klimaziele: Es gibt viel zu tun”, iwd, 2021, https://www.iwd.de/artikel/deutschlands-klimaziele-es-gibt-viel-zu-tun-510890/

에너지 전환은 독일 정부가 2020년에 단호하게 추진하고자 하는 21세기 최대 프로젝트 중 하나이다. 2030년까지 전력 수요의 80%를 풍력 및 태양광과 같은 재생 에너지로 충당할 계획이다. 원래 2038년으로 계획된 탈석탄화도 10년 안에 달성할 예정으로, 석탄 화력발전은 기후를 파괴하는 가장 큰 이산화탄소 배출원 중 하나로 꼽힌다. 2011년 말, 독일은 원자력 발전을 단계적으로 폐지하기로 했으며, 늦어도 2023년에는 마지막 원자력 발전소가 최종적으로 전력망에서 퇴출될 예정이었으나 현재 러시아･우크라이나 전쟁으로 유예된 상황이다.

안보와 경제 정책상의 이유로도 독일 정부는 에너지 전환을 가능한 한 빨리 추진하고자 한다. 독일 정부는 무엇보다도 풍력 및 태양광 발전소의 계획 및 승인 절차의 속도를 높여 에너지 공급의 재구조화를 지원하고자 한다. 동시에 독일은 2026년까지 기후 보호에 총 2,000억 유로 이상을 투자할 계획이다. 구체적으로 독일 정부는 친환경 전력 점유율을 크게 높이려고 하였고, 2020년에 이미 재생에너지는 총전력소비량의 46%를 차지했다. 이는 2012년의 두 배에 달하는 수치일 뿐만 아니라 독일의 2020년 목표치인 35%를 크게 초과한 수치이다. 그럼에도 독일은 스마트 그리드 확장에서 뒤처지고 있다는 문제점을 안고 있었다. 독일의 미래 에너지 공급에 필요한 1,800킬로미터의 초고압 그리드 중 2020년 3분기까지 완료된 것은 994킬로미터에 불과했다(iwd, 2021).

2030년까지 독일의 친환경 전력 비중은 65%까지 늘어날 예정이다(〔그림 2〕 참조). 새로운 기후 목표를 달성하기 위해서는 그 비중이 70% 이상이어야 한다. 이 정도의 친환경 전기는 지금 당장 풍력 및 태양광 발전소를 대량으로 건설해야만 생산할 수 있는 양이다. 그러나 풍력 발전의 확대는 한동안 부진했고, 정부는 연간 약 3기가와트의 추가 용량을 계획했지만 지난 3년 동안 평균 1.4기가와트만 관리할 수 있었다. 이는 길고 복잡한 인허가 절차와 가용 토지에 대한 제한 때문이었고, 또한 많은 지역에서 주민들의 저항이 있었다. 그 결과, 독일에서 새로운 풍력발전 단지를 계획하여 시운전하는 데까지 평균 6년 정도가 소요되는 실정이다.

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그림 2.

친환경 전력 점유율 증가

출처: iwd(Der Informationsdienst des Instituts der deutschen Wirtschaft). (2021) “Deutschlands Klimaziele: Es giblt viel zu tun”. 2021.5.27. Deutschlands Klimaziele: Es gibt viel zu tun에서 재인용.

이러한 이유로 독일 정부는 저렴한 친환경 전기만으로는 충분하지 않다고 판단하고, 새로운 기후 목표로 경제의 모든 부문에서의 추가적인 배출량 절감을 요구하고 나섰다. 건물 부문, 농업 및 폐기물 관리, 산업, 운송 부문, 에너지 산업은 이제 구 기후법에 규정된 것보다 더 적은 CO₂ 예산으로 대처해야만 한다. 규제를 피하기 위해서는 더 많은 비용이 들어가기 때문에 기업은 신속하고 포괄적인 투자가 필요해졌다. 새로운 기후보호법에 따르면 기후보호에 즉각적으로 투자하지 않는 기업은 지구 온난화를 부추길 뿐만 아니라 광범위한 규제와 더 높은 CO₂ 회피 비용의 위험을 감수해야만 한다. CO₂ 회피 비용은 기후 친화적인 공정으로 전환하는 등 CO₂ 배출을 줄일 때 발생하는 추가 비용을 의미한다. 예를 들어 현재 건물, 운송 및 산업 부문의 기후 친화적 기술은 기존 공정 및 제품보다 훨씬 더 비싼 경우가 많지만, 규모의 경제를 통해 장기적인 비용 절감을 촉진하려면 보다 광범위한 투자가 이루어져야 한다. 일례로 배터리 생산에서 규모의 경제를 달성한 덕분에 2010년 이후 전기자동차 배터리 가격은 원가의 7분의 1이하로 떨어졌다. 이러한 비용 절감은 판매량 증가와 해당 기술에 대한 투자의 결과이다. 이러한 추세는 자동차에서도 관찰할 수 있는데, 전기자동차의 가격은 기존 자동차 구매 가격에 수렴될 것이며, 이는 전기자동차의 CO₂ 회피 비용이 점차 낮아질 것임을 의미한다(iwd, 2021).

마지막으로, 기후 보호를 위한 목표 투자는 경쟁력 있는 친환경 기술의 토대가 되며, 글로벌 시장에서 활동하는 기업이 기후 친화적 상품의 미래 판매 시장을 조기에 확보할 수 있게 해 준다. 기후보호 지출의 일부는 국가가 재정을 지원하고 있다. 예를 들어, 독일 정부는 ‘즉시 행동 프로그램 2022’ 패키지의 일환으로 80억 유로를 기부할 것이라고 발표했다(Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, 2022).

나. 기후정책의 파트너 구축

독일은 기후 보호를 위한 글로벌 협력에 적극 동참하고 있다. 국제 사회가 힘을 합쳐야만 기온 상승을 제한하려는 목표를 달성할 수 있기 때문이다. 유럽연합^(EU)의 ‘그린 딜’은 이러한 노력의 핵심 구성 요소이다. 유럽은 2050년까지 최초의 기후 중립 대륙이 되는 것을 목표로 하고 있다. 무엇보다도 독일은 더 많은 기후보호를 장려하기 위해 EU 배출권 거래의 개혁과 탄소 가격 상승을 지지하고 있다.

동시에 독일 정부는 유럽을 넘어 다른 국가, 특히 중요한 신흥 경제국과 더 많은 기후 파트너십을 체결하고자 한다. 예를 들어, 이러한 파트너십은 다른 국가들의 석탄 화력 발전 단계적 폐지를 지원하는 역할을 하고 있다. 기후 외교 정책은 2021년 연방의회 선거 이후 연방 외무부에서 재편되었다. 아날레나 베어보크^{(Annalena Baerbock)} 외무부 장관은 “지구상의 모든 국가를 위해 기후보호와 지속 가능한 발전을 위해 모든 수단을 강구할 것”이라는 기본 목표 아래 기후위기를 “우리 시대의 안보 정책 문제”로 보고 있음을 분명히 하였다. 따라서 기후 외교 정책은 안보 전략의 필수적인 부분이 되었으며, 그녀는 “이산화탄소를 1톤 줄일 때마다, 지구 온난화를 10분의 1도 낮출 때마다 인류안보에 기여하는 것”임을 강조하였다(deutsche Regierung, 2023).

다. 국가목표로서 환경보호

독일의 기후보호 정책에는 국내외적으로 자연 보호와 생물 다양성을 보호하는 내용이 포함되어 있다. 자연 보호는 1994년부터 독일 헌법에 국가적 목표로 명시되어 있다. 예컨대 독일 정부는 ‘자연 기후보호 행동 프로그램’을 통해 유전자, 종, 서식지의 다양성 등 생물 다양성 보존을 강화하고자 한다. 숲, 범람원, 황무지 등 자연 생태계를 보호하거나 복원하는 것을 목표로 하는 이 프로그램에는 2026년까지 총 40억 유로가 지원될 예정이다. 또한 독일은 멸종 위기에 처한 야생 동식물 종의 국제 무역에 관한 워싱턴 협약의 틀 안에서 종 보호에 적극적으로 노력하고 있다. 이 협약은 국제 무역을 통한 과도한 착취로부터 멸종 위기에 처한 동식물종을 보호하려는 것이다. 전 세계적으로 100만 종 이상이 멸종 위기에 처해 있으며, 그중 상당수는 향후 수십 년 내에 멸종할 것으로 예상된다(deutsche Regierung, 2023).

4. 기후정책을 위한 산업투자: 녹색전환(Grüne Transformation)

독일 정부의 기후 및 에너지 정책 조치는 다양한 방식으로 기술의 혁신 잠재력과 확장을 다루고 있다. 정부는 시장 기반 수단, 목표지향적 정책추진 수단과 미래지향적 규제로 구성된 정책 조합 속에서 새로운 규제 프레임워크를 구축하고, 정책추진과 시장 확장의 혁신을 위한 기업 인센티브를 제공한다. 연구개발^(R&D) 차원에서 에너지 연구 프로그램은 에너지 공급의 재생과 산업 가치 창출을 위한 자금지원에 대한 총체적인 가이드라인을 제공한다.

가. 기술촉진을 통한 혁신

에너지 전환의 혁신 잠재력은 수십 년 동안 지속적으로, 특히 재생에너지원 법과 기술별 보조금 지급을 통해 향상되었다. 경쟁하고 있는 다른 국가의 정책추진 지원 또한 이러한 에너지 기술의 비용을 낮추는 데 크게 기여하여, 화석연료 기반 전기생산의 CO₂ 비용 상승과 맞물려 점점 더 많은 재생 가능한 전기가 기업에 경쟁력 있는 가격으로 제공될 수 있게 되었다.

EU는 EU 배출권 거래 지침(EU, n.d.)을 통해 혁신 기금을 설립하여 회원국들이 수익의 일부를 유럽 혁신 기금에 기부할 수 있도록 허용했다. 독일 정부는 협상과정에서 혁신 기금의 확대를 지지했고, 2021년 초부터 EU의 저탄소 기술 및 프로세스의 혁신을 지원했다. 혁신 기금은 고도로 혁신적인 기술과 유럽의 부가가치를 창출하는 주요 플래그십 프로젝트를 지원하여 상당한 배출량 감축을 끌어내고 있다. 선정 기준에는 온실가스 배출 회피의 효과성, 프로젝트의 성숙도, 혁신성, 확장성, 비용 효율성 등이 포함된다. 2023년 3월, EU 집행위원회는 EU에서 탄소중립 기술(청정 에너지 전환을 지원하고 온실가스 배출량을 매우 낮거나 0 또는 마이너스로 배출하는 기술)의 생산을 늘리기 위한 탄소배출 제로 산업법 규정 초안을 발표했다.

앞서 언급했듯이 독일 정부는 산업계의 탈탄소화를 위한 다양한 프로그램을 운영하고 있다 (이하는 Deutsche Bundesregierung, 2024 참조). 자금지원 프로그램인 ‘탈탄소화 분야의 산업’ 및 ‘클림프로 인더스트리(KlimPro-Industrie: 기후변화에 중요한 영향을 미치는 산업)’ 프로그램은 철강, 화학, 시멘트 등과 같은 에너지 집약적(기초 소재) 산업을 지원하고, 공정과정 에서 온실가스 배출을 방지하기 위한 혁신적인 기후보호 기술에 대한 투자를 지원한다. 이 산업분야에 속해있는 기업이 산업전환에 실패할 경우, 혹은 이 산업분야에서 숙련도가 떨어지는 노동자의 경우 고용 불안정에 놓일 위험이 크기 때문에 독일 정부의 투자계획에는 이전의 산업 4.0 정책에서와 마찬가지로 일련의 직업훈련 프로그램이 동반된다.

한편, 독일의 경제･기후부의 산업 바이오경제 자금 지원 프로그램은 특히 스타트업과 중소기업이 실험실 수준에서 산업 규모로 바이오 기반 제품의 규모확대 및 화석 기반 공정을 대체 할 수 있도록 지원한다. 이러한 지원 프로그램은 바이오 기반 제품과 프로세스가 지역 산업 가치창출 네트워크와 혁신 클러스터의 구축으로 이어지도록 추진된다. 목표는 산업 적용과 산업 공급에서 바이오경제의 혁신과 가치 창출 잠재력을 활용하게 하는 것이다. 독일의 경제･기후부는 또한 산업 및 기술에 구애받지 않는 경량 건설 기술 이전 프로그램의 일환으로 응용관련 R&D 프로젝트를 지원한다.

기후보호계약 지원 프로그램은 탄소배출 집약적 산업의 수소(H₂) 또는 CO₂ 배출이 많은 기업이 가격 위험으로부터 기후 친화적인 생산공정으로 전환하기 위해 지원된다. 이 전략은 독일을 혁신과 산업의 중심지로 강화하면서 기후보호 협약으로 촉발된 혁신이 전 세계 산업의 탈탄 소화를 촉진하게 하자는 의도이다. EU의 주요 공동이해관계 프로젝트^{(IPCEI: Important Projects of Common European Interests)} 틀 내의 일련의 지원조치는 전체 가치사슬에 걸쳐 녹색 수소 생산부터 산업 및 이동성에 사용되는 인프라를 통해 적극적 활용에 이르기까지 수소 기술의 시장 확대를 촉진한다. 정부는 초기에 높은 투자 비용을 국가가 지원함으로써 초기의 투자 위험을 보호하려고 한다. 동시에 정부는 시장진입 장벽을 낮추기 위해 민간 부문의 투자를 통해 ‘실행을 통한 학습^{(learning by doing)}’과 비용 효율적인 시장 확장을 실현하도록 유도하고 있다.

나. 시장성보다 혁신 강조

에너지 연구 분야에서 정부지원 프로그램은 기초연구에서 응용연구를 거쳐 시장 출시 직전의 에너지 및 효율 기술 테스트에 이르는 모든 혁신 주기를 포괄한다. 에너지 정책의 전략적 요소로서 에너지 연구는 에너지 전환을 완료하는 데 일관되게 초점을 맞추고 있다.

중요한 자금지원 분야는 특히 열 전환, 전기 전환, 수소 확대, 기후 중립적이고 회복력 있는 에너지 시스템은 물론 연구 결과의 실용화하는 전영역에 걸쳐있다. 응용연구의 혁신 정책은 기본적으로 ‘아이디어에서 시장 성공까지’라는 모토아래 4가지 프로그램 계열(혁신적 스타트업을 위한 추진력, 더 많은 혁신역량을 위한 추진력, 더 나은 이전을 위한 사전 경쟁적 관점, 그리고 시장기회를 위한 사전 경쟁적 관심)을 통한 접근 방식을 기반으로 한다. 이와 같은 전략은 중소기업이 혁신 과정에서 직면하는 다양한 문제를 해결한다. 자금지원 프로그램은 모든 주제와 기술에 열려 있다. 이러한 접근 방식은 또한 기후보호 및 지속 가능성과 관련된 프로젝트도 상당 부분 해당된다. 따라서 중소기업을 위한 중앙 혁신 프로그램의 지원을 받은 기업의 28%는 자신의 프로젝트와 생태 및 지속가능성 사이에 매우 높은 관련성을 가지고 있다. 2022년 산업 공동 연구^(IGF) 분야의 약 1,750개 프로젝트 중 약 51%는 기후보호와 관련이 있고 17%는 에너지 전환과 관련이 있었다(ibid.: 32).

독일 정부는 미래 전략을 통해 국내외적으로 연구 및 혁신의 기본 조건을 개선하기 위해 정책 지원을 아끼지 않고 있다. 미래를 위한 전략 목표는 글로벌 도전과 의제를 관리하고 정부의 혁신 정책 목표를 범부처적이고 임무 지향적인 방식으로 달성하는 것이다. 이러한 맥락에서 정부는 미래 세대에 대한 책임을 강조하고 있다. 무엇보다 미래를 위한 전략은 부처간 협력을 저해하는 ‘사일로 사고방식^{(silo mentality)}’을 해체하고, 부처 간 임무 팀을 설립하여 새로운 형태의 부처 간 협력을 끌어내는 데 초점을 맞추고 있다. 원칙적으로 기존 리소스를 활용하고 거버넌스는 간결하게 유지한다. 자문 기구인 미래전략포럼은 미래 전략의 실행과 추가 개발을 지원하 고, 부처 간 미션 팀과 직접 연락을 취하고 있다(ibid.).

연방 도약 혁신 기관^{(SPRIND: Bunndesagentur für Sprunginnovation)}은 독일 정부 혁신 정책의 핵심 구성 요소이자 모든 주제, 분야 및 기술에 열려 있는 혁신 도약을 촉진하기 위한 기구로 작동한다. 이 기관의 목표는 새로운 부가가치와 일자리를 창출하기 위해 사회적, 생태적, 경제적 문제에 대한 해결책을 찾는 것이다. SPRIND는 기존의 자금 지원 프로그램보다 훨씬 높은 수준의 자율성과 위험에 대한 친화력을 바탕으로 민첩하고 유연한 방식으로 운영되는데, SPRIND의 도구로는 혁신 경연대회와 SPRIND 자회사의 우수 프로젝트 실현 등이 있다. 현재 당면 과제에는 장기 에너지 저장과 CO₂ 포집이라는 주제가 포함되어 있다. 기존 SPRIND 자회사는 온실가스 중립에 기여하기 위해 고고도 풍력 터빈 개발에도 매진하고 있다. SPRIND의 금융 상품은 현재 추가 개발 중이다.