국제사회보장리뷰Global Social Security Review

가. 제도적 대응의 배경

영국이 외로움을 현 사회의 가장 큰 공중보건 문제로 규정하고, 세계 최초로 외로움 관련 부처와 부처의 장관^(Minister)을 임명하는 적극적 대응을 하게 된 데에는 노동당 조 콕스^{(Jo Cox)} 의원의 역할이 컸다. 콕스는 자신이 겪은 외로움에 관한 경험과 시민들이 겪는 외로움에 대한 직접 관찰을 통해 현대사회에서 외로움이 심각한 문제라는 것을 인식하였다. 2015년 영국 통계청^{(ONS: Office for National Statistics)}의 보고서는 이러한 콕스의 인식이 실제라는 것을 보여주고 있다. 보고서에 따르면, 당시 16∼64세의 영국 국민 중 높은 수준의 외로움을 느끼는 사람(10점 척도 중 6점 이상)은 14.8%에 달했으며, 외로움을 느끼는 사람은 외로움을 느끼지 않는 사람보다 삶의 만족도가 낮을 가능성이 7배 더 높은 것으로 나타났다. 콕스는 자신의 경험과 이러한 실태를 통해 외로움에 대한 적극적 대응이 필요하다고 인식하였으나, 이 문제에 대한 사회적 인식이 높지 않았기 때문에 외로움을 알리고자 적극적으로 노력하였다. 구체적으로는 외로움을 해결하기 위해서는 정부, 자선단체, 기업, 지역사회, 공동체, 개인 등이 공동으로 대처해야 한다고 주장하며 보수당의 시마 케네디 의원과 위원회를 조직하고 광범위한 네트워크를 형성하고자 하였다(DCMS, 2018).

콕스는 불행하게도 2016년 6월 불의의 사고로 사망하였지만, 여러 의원들이 그의 의지를 계승하기 위하여 2017년 1월 조 콕스 위원회를 창립하였다. 조 콕스 위원회는 영국 적십자, Cares UK 등 12개 자선단체뿐만 아니라 유통업체인 Co-op과도 파트너십을 형성하였다. 2017년에는 “외로움과의 전투^{(Combatting loneliness one conversation at a time: A call to action)}” 보고서를 발간하여, 영국 내 외로움의 실태와 정책 방안을 제시하였다. 콕스와 위원회의 활동은 영국에서 외로움이 사회적으로 대응해야 하는 문제임을 인식할 수 있도록 하였으며, 영국에서 세계 최초의 외로움 책임자 임명 및 정부 주도 전략이 수립되는 데 결정적인 영향을 미쳤다(DCMS, 2018).

나. 제도적 대응의 과정

2018년 1월 당시 테리사 메이 총리는 디지털･문화･미디어･스포츠부^{(Department for Digital, Culture, Media & Sports)}의 트레이시 크라우치 장관을 세계 최초의 외로움부 장관(Minister of Loneliness, 한국의 차관 격)으로 겸직 임명하였다. 외로움부 장관으로 임명했지만 인력이나 공간 등이 제공되는 부처가 별도로 구성된 것은 아니고, 디지털･문화･미디어･스포츠부 장관에게 외로움에 대한 책임을 부여하여 이를 주요하게 살펴보겠다는 상징적 의미가 크다고 할 수 있다.

2018년 4월에는 영국 통계청^(ONS)이 외로움 실태 조사 결과를 발표하였다(그림1 참조). 결과를 보면 성인의 5%는 자주 또는 항상 외로움을 느꼈고 16%는 가끔, 24%는 때때로 느꼈으며, 16∼24세 청년이 노인보다 더 외로움을 느꼈다. 여성, 1인 가구, 좋지 않은 건강, 낮은 이웃연결성, 낮은 지역사회 신뢰가 외로움을 더 느끼게 하는 요인이고, 가장 외로움을 많이 느끼는 집단은 자가에서 혼자 살며 건강에 만성적인 어려움이 있는 사별 여성 노인(69%2)), 오랜 기간 신체･정신적 건강에 만성적인 어려움이 있는 35∼64세 비혼 장년(81%), 지역사회에 대한 신뢰가 낮은 16∼34세 세입자 청년(61%) 등이었다(Office for National Statistics, 2018). 이러한 조사 결과는 영국 사회가 외로움을 겪는 사람들을 이해하게 하고, 이를 사회문제로 인식하게 하였으며, 제도적 대응을 촉진하였다.

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그림 1.

연령별 외로움을 느끼는 빈도

주: 왼쪽부터 ‘자주/항상’, ‘종종’, ‘가끔’, ‘아주 가끔’, ‘전혀’등으로 외로움을 느끼는 비율임.

자료: Office of National Statistics. (2018). Loneliness-What characteristics and circumstances are associated with feeling lonely? https://ons.gov.uk에서 2023.11.05. 인출.

영국 외로움 제도 개혁의 과정을 살펴보면 [그림 2]와 같다. 먼저, 2018년 1월에 디지털･문화･미디어･스포츠부 장관을 임명하고, 2018년 4월에 통계청에서 외로움 조사 결과를 발표하였다. 이후 2018년 10월에 2019∼2023년의 5개년 계획인 ‘연결된 사회^{(A Connected Society)}’를 발표한 뒤 현재 이를 실행 중에 있다. 2020년부터 2023년까지 매년 연간 보고서를 발표하면서 실행 상황을 모니터링하고 있고, 2021년에는 ‘외로움 근거 생산 그룹^{(Tackling Loneliness Evidence Group)}’을 발족하고, 경험적 근거를 축적하고 있다. 특히, 이 시기에는 코로나19로 인한 록다운 및 사회적 거리두기 등으로 사회적 관계 활동이 급격하게 줄어들었고, 이는 외로움의 심화로 이어졌다. 이에 외로움부 장관은 2021년 코로나19 관련 외로움 대응 계획을 별도로 발표하고, 실행하였다(그림 2 참조).

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그림 2.

영국 외로움 제도 개혁의 과정

자료: 필자 작성.

다. 제도적 대응의 내용: 외로움 대응 전략

영국의 외로움 대응 5개년 계획인 ‘연결된 사회^{(A connected society)}’는 3대 목표를 가지고 있다. 첫째, 외로움에 대한 낙인 완화이다. 이를 통해 시민들이 외로움 관련 대화를 하고 도움을 요청할 수 있길 기대하고 있다. 둘째, 지속적인 변화 추동이다. 사회와 외로움과 관련된 사람들의 연결을 확대하고 관련 조직에 의한 정책 형성과 전달체계를 구축할 계획이다. 셋째, 외로움에 대한 지식 및 근거 축적이다. 정책을 실행하면서 우수 사례를 발굴하고, 연구를 지속적으로 수행하며 그 결과를 공유한다. 이는 근거 중심의 정책 기획 및 실행을 강조하는 영국의 특성이 드러나 있는 목표로 볼 수 있다.

외로움 대응 전략의 주체는 정부, 지방정부, 제3섹터, 기업, 비공식조직 등으로 다양하다. 정부는 컨트롤타워로서 공유･학습･혁신이 발생하도록 네트워크를 형성하고 독려하는 리더십과 정책 제공, 유관 부처 및 기관들과 관련 정책을 총괄 조정하는 역할을 수행하며, 지방정부는 정책 관련 의사결정 시 외로움 문제를 고려하도록 한다. 중앙정부 중 총괄부처는 디지털･문화･미디어･스포츠부이며, 영국의 모든 부처인 9개 부처가 함께 참여하는 구조다. 보건 및 사회서비스를 담당하는 보건사회돌봄부^{(Department of Health and Social Care)}는 주요한 전략 실행부처이나 총괄부처는 아니다. 공공/보건서비스 제공기관은 사회적 처방^{(social prescribing)}과 같은 서비스를 제공하거나 의뢰하는 역할을 수행하도록 한다. 제3섹터도 외로움 대응에서 주요한 역할을 담당하는데, 특히 서비스 제공자의 역할을 담당한다. 디지털 기술을 활용하거나 교육 및 서비스를 제공하여 개인 및 지역사회의 회복탄력성 향상을 도모해야 한다. 영국은 기업의 고용주에게도 역할을 부여하고 있는데, 고용주는 피고용인과 지역사회 주민의 사회적 관계망을 지원해야 한다. 또한 비공식적 조직으로서 친구, 가족, 이웃 등에게도 자원봉사와 참여를 통해 친구, 가족, 이웃, 지역사회 모임 등을 연결시키고 지지할 것을 요구하고 있다. 영국은 중앙과 지방이 컨트롤타워의 역할을 수행하고, 실질적인 서비스 제공에서는 민간의 역할을 강조하는 특징이 있다. 민간 중에 기업이 주요 주체 중 하나로 포함되어 있으며, 여전히 가족과 같은 비공식적 조직을 주요한 주체로 두고 있다는 점에서 자유주의 복지국가의 특징이 드러난다.

외로움 대응 전략은 크게 5가지로 구분된다. 첫 번째 전략은 근거와 통찰^{(Evidence and insights)}이다. 경험적 근거를 기반으로 정책을 수행하는 것을 강조하는 자유주의 복지국가의 특징이 이 전략에서도 드러난다. 외로움의 정의･원인･실태･결과, 외로움 관련 지표 개발, 개입의 효과성 등에 대한 근거를 축적하고 이해하는 것이 요구된다.

두 번째 전략은 연결된 사회를 구축하기 위한 조직들^{(Organizations that support and enable people’s relationships)}을 구축하는 것이다. 외로움 관련 서비스를 제공하기 위하여 조직과 서비스를 확대해야 한다. 대표적인 서비스는 사회적 처방^{(Social Prescribing)}이다. 사회적 처방은 외로움뿐만 아니라 사람들에게 필요한 사회, 정서, 생활상의 욕구를 지원해 줄 수 있는 서비스를 연계해 주는 정책이다. 사회적 처방에서는 ‘연계워커^{(link worker)}’가 주요한 역할을 수행하는데, 연계워커는 의료기관 등으로부터 클라이언트를 의뢰받아 클라이언트와 함께 개별적인 개입 계획을 수립하고, 클라이언트에게 자원을 연계한다. 2021년에는 그린 사회적 처방을 실시하였는데, 이는 자연환경과 연계하여 사회적 연결을 확대하는 방식이다(그림 3 참조). 그린 사회적 처방에 대한 사례연구 결과, 그린 사회적 처방은 사람들의 활동 수준을 높이고, 건강하게 식사하게 하며, 고립감을 감소시킨다고 보고되고 있다(DCMS, 2023). 사회적 처방은 2023년 전국적인 실시를 목표로 단계적으로 확대해 나가고 있으며, 2022년 연간보고서에 따르면, 사회적 처방을 통해 이용자의 약 80%가 행복감이 증진되고 약 70%가 사회적 고립이 감소되는 긍정적 효과가 나타나고 있다.

세 번째 전략은 연결된 사회 구축을 위한 지역사회 인프라^{(Community infrastructure that empowers social connections)}를 구축하는 것이다. 시민들이 사회적으로 연결될 수 있도록 지역사회 공간을 개방하고 이를 위한 재정을 지원하며, 사회적 연결을 돕기 위해 교통망을 개선하고, 이동권 향상을 위해 노력해야 한다. 예를 들어 12개 사업에 500만 파운드의 예산을 투입한 해피캡 사업이 있는데, 이 사업은 해피캡으로 이동을 지원하며, 이동 중 탑승자 간 소통을 지원하고, 운전자의 긍정적 및 친절 환경 조성을 위해 운전자 행복 훈련을 실시하는 사업이다(그림 3 참조). 해피캡은 대표 성과 중 하나이며, 사례 연구에서 해피캡은 외로운 사람들의 편리한 이동을 돕고, 이동 중에 여러 사람과의 연결을 강화한다고 보고되고 있다(DCMS, 2023). 또한 지역사회 주도로 외로움을 감소시킬 수 있도록 주거 개발 및 설계를 실시하며, 디지털 소외계층의 디지털 리터러시를 향상시키고 디지털 기술을 최대한 활용하는 방안을 도출하여 실행해야 한다.

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그림 3.

그린 사회적 처방과 해피캡 사업

자료: DCMS. (2023). Tackling Loneliness annual report March 2023: the fourth year.

네 번째 전략은 연결된 사회를 지지하는 문화를 조성^{(Building a culture that supports connected communities)}하는 것이다. 외로움은 특정 집단에게만 발생하는 것이라는 낙인이 존재한다. 이러한 낙인은 외로움 관련 서비스 이용을 제한하는 요인이다. 따라서 외로움에 대한 낙인을 완화해야 하며, 외로움은 특정 집단이 아닌 누구에게나 발생할 수 있는 것이라는 인식을 강화하는 것이 필요하다. 이러한 문화 조성을 위한 민관의 노력과 지역 사회관계와 유대감을 강화하기 위한 풀뿌리 노력을 지지해야 한다. 이와 관련하여 영국은 매년 외로움 인식 개선 주간^{(Loneliness Awareness Week)}을 열고, 이러한 문화를 조성하기 위한 노력을 기울이고 있다. 또한 캠페인을 진행하고 있는데, 첫 번째 캠페인은 ‘외로움에 대해 이야기하자’^{(Let’s Talk Loneliness)}이고, 두 번째 캠페인은 보건사회돌봄부와 함께하는 ‘모든 마음은 중요하다’^{(every mind matters)}이다(그림 4 참조).

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그림 4.

외로움에 대한 낙인 완화 캠페인 슬로건

자료:1) Connection Coalition. https://www.connectioncoalition.org.uk/connection_coalition_tackle_loneliness_coronavirus_outbreak에서 2022. 10. 30. 인출.

2) NHS Whittington Health NHS trust. https://www.whittington.nhs.uk/mini-apps/news/newsPage.asp?NewsID=2180에서 2022. 10. 30. 인출.

다섯 번째 전략은 다음 계획^{(Next Steps: building on this strategy)}을 수립하는 것이다. 디지털･문화･미디어･스포츠부 장관은 외로움과 관련된 9개 부처 정책을 총괄 및 조정하는 역할을 수행하며, 매년 연간보고서를 발간하여 성과와 계획을 수립한다. 현재까지 2020, 2021, 2022, 2023년의 연간보고서가 발간되었다.

새로운 외로움 대응 전략을 실시하려면 재정 지원이 필수적이다. 이에 영국은 이 전략에 참여하는 다양한 기관과 단체들의 활동을 돕기 위해 기금을 조성하여 재정을 지원하고 있다. 2018년에는 2,000만 파운드(약 305억 원)의 기금을 조성하였고 사업별로 정부, 시민사회, 기업이 기금을 조성하여 사업을 실행할 수 있도록 하고 있다. 2020년에는 코로나19 위기 대응을 위해 4,280만 파운드(약 675억 원)를 지원했다. Loneliness Engagement Fund, Building Connections Fund, Loneliness Covid-19 Grant Fund, Local Connections Fund 등 다양한 기금을 조성하여 운영하고 있다. 영국의 외로움 대응은 기존의 자원봉사단체, 시민사회, 기업 등의 인력, 서비스, 인프라 등을 활용하기 때문에 펀딩의 규모가 아주 크지는 않고, 사업비 위주로 재정을 지원한다.

영국 정부는 코로나19 상황에서 외로움 문제가 더욱 심각해질 것을 우려하여 별도의 정책 대응 계획을 수립하고 실행해 왔다. 첫째, 코로나19 대응을 위하여 750만 파운드의 기금과 5만 파운드의 부스트 기금을 코로나19 외로움 해소 사업에 투입하였다. 둘째, 정부는 시민을 안전하게 지지하기 위한 지침을 발간하였다. 셋째, Age UK와 같은 자선단체들은 국가보건서비스^{(NHS: National Health Service)} 자원봉사자들과 협력하여 외로움 대응 네트워크^{(The Tackling Loneliness Network)}를 구성하고, 70개 이상의 기관이 참여하여 협력할 수 있게 하였으며, 외로움에 대응하는 조직과 개인을 지지하기 위한 노력을 해 왔다. 이들의 주요 개입 영역은 청년 외로움 대응, 노인 외로움 대응, 지역 장소 기반 접근, 디지털 포함^{(digital inclusion)} 등이다.

라. 영국의 제도적 대응 과정 보고 및 평가

영국은 2018년에 ‘연결된 사회’ 중장기 계획을 제시한 이후, 2020년부터 2023년까지 매년 연간 보고서를 통해 연도별 성과 및 향후 계획을 보고하고 있다. 네 개의 보고서를 종합적으로 살펴보면, 연도별 성과는 질적 성과가 일부 포함되어 있긴 하지만 주로 서비스의 양이나 이용자 수와 같은 ‘산출’ 지표 위주이다. 중장기 계획에 따라 매년 산출 성과가 도출되고 있는 편이며, 양적･질적 측면에서 긍정적으로 추진되고 있다고 평가하고 있다. ‘연결된 사회’의 3대 목표를 중심으로 예비 지표를 제시하고 있으나, 아직 ‘성과’ 지표를 확정하지는 않은 상태이며, 긍정적 변화를 보여 주는 양적 성과는 보고하고 있지 않다. 단기적으로는 성과 측정을 위한 대상이 결정되기 전에 다양한 연령, 집단에 대한 외로움의 원인과 효과적 개입 방법에 대한 자료수집의 중요성을 강조하고 있고, 이러한 자료수집 자체를 성과로 보고 있다. 장기적으로는 외로움의 감소를 성공 지표로 설정하고 있으나 구체적인 계획은 아직 제시하지 않고 있다.