국제사회보장리뷰Global Social Security Review

가. 분석 대상

이주민 사회보장 관련 해외 사례를 파악하기 위해 기존 복지국가 유형 구분을 고려하여 분석 대상 국가를 영국, 독일, 스웨덴, 일본으로 정하였고, 미국, 호주 등과 같은 전통적 이민 유입국은 분석 대상에서 제외하였다.

다음으로 사회서비스의 여러 영역 중에서 해외 사례가 한국에 주는 함의를 고려하여 돌봄, 주거를 중심으로 사회서비스 이주민 보장을 분석한다. 분석 대상인 돌봄 및 주거 서비스의 범위는 소득보장 제도3), 보건의료서비스4)를 제외한 영역으로 한정한다. ‘돌봄’은 아동, 노인, 장애인을 주요 대상으로 지원하는 서비스･사업이며, 국가별로 건강보험에 기반하여 제공되는 돌봄서비스 일부와, 양육수당 등의 현금성 돌봄 지원^{(cash-for-care)}을 포함한다. ‘주거’는 경제협력개발기구^(OECD)의 주거 관련 기준을 준용하여 공공주거^{(social housing, public housing)}, 주거수당^{(housing allowance)}을 기준으로 파악한다.

나. 연구 범위

사회보장수급권은 개인이 인간다운 삶을 영위하기 위해 사회보장을 받을 권리를 의미한다. 사회보장수급권은 실체적 권리, 수속적 권리, 절차적 권리로 구분될 수 있다(남기민, 홍성로, 2016; 윤찬영, 2010; 현외성, 2013). 실체적 권리는 실체법상에서 수급권자, 수급요건, 급여 유형 및 수준, 전달체계 등을 규정함으로써 사회보장급여를 받을 수 있는 구체적 권리를 의미한다. 수속적 권리는 사회보장급여를 받기 위한 수속 과정이 수급권 보장의 목적에 적합하게 진행될 수 있도록 요구하는 권리이며, 절차적 권리는 사회보장급여에 대한 실체적 권리와 수속적 권리가 침해되지 않고 보장될 수 있도록 하는 절차와 관련된 권리이다.

해외 복지국가의 이주민 사회서비스 보장 수준을 분석하기 위한 첫 단계로서, 이주민의 실체적 수급권을 중심으로 사회서비스 보장 현황을 파악한다. 즉, 관련 법･제도의 수급자격 규정상의 이주민의 수급권을 분석하는 것이다. 구체적으로는 국가별 관련 법령, 서비스･사업별 제도 자료, 선행 연구 등을 고찰함으로써 각 제도별로 이주민 중 어떤 집단을 수급 대상에 포괄하거나 수급 대상에서 제외하는지, 이주민에 대한 별도 수급 규정이 추가되는지 등을 파악한다.

국제기구 등의 이주민^(migrant) 정의는 국경 간 이동을 모두 포함하기 때문에(IOM, 2019; UN DESA, 1998), 이주민은 국적 취득 여부보다 포괄적인 개념이다. 하지만 국적을 취득한 이주민의 경우 유입국의 사회보장체계에 포괄되기 때문에, 사회보장제도의 실체적 수급권 분석은 국적을 취득하지 않은 외국인 신분의 이주민을 중심으로 이루어져야 한다. 따라서 이 글에서 이주민의 범위를 국가별 기준상의 장기체류 외국인으로 정하였다. 장기체류 외국인에는 이주노동자, 학생, 가족구성원(가족재결합, 가족형성 등), 난민인정자, 난민신청자 등이 포괄될 수 있다. 한편, 해외동포 및 이와 유사한 외국인 집단은 사회권 측면의 제한이 상대적으로 적은 집단이고,5) 유럽연합^(EU) 내 이주자의 경우 이동권과 노동권 등을 보장받고 있어 사회권 제한이 상대적으로 낮은 집단으로 판단되기 때문에, 해외동포와 유럽연합 내 이주자는 국가별 분석에서 제외하였다. 또한 이주민 사회서비스 수급권 현황에 초점을 맞추기 위해 미등록 외국인과 같이 적법한 체류자격에 해당하지 않는 외국인은 분석에서 제외하였다.

가. 영국6)

<표 1>은 영국 아동돌봄, 노인돌봄, 장애인돌봄, 주거 서비스를 정하여 각 서비스별 외국인 수급 관련 기준을 파악한 것이다[서비스별 구체적인 내용은 김유휘 외(2022) 제3장 참고].

유럽국가 출신 이주 등을 제외하면, 영국의 장기체류 외국인은 ‘점수기반제^{(points based system, PBS)}’에 따른 체류자격 보유자, 난민인정자, 난민신청자 등을 포괄한다. 점수기반제에 따른 체류자격에는 세계적 인재^{(Global Talent)}, 졸업자^(Graduate), 숙련 노동자^{(Skilled Worker)}, 학생^(Student), 청년교류^{(Youth Mobility)} 등이 포함된다. 브렉시트 이전까지 영국 이민정책의 기본 방향은 유럽국가(EEA 회원국7)) 출신 이민자들의 이주를 장려하고 비EEA 출신 이민자들의 입국 및 거주는 엄격히 제한하였다. 1999년 「이민･난민법」^{(Immigration and Asylum Act)}을 통해 ‘이민통제 대상자^{(Person Subject to Immigration Control)}’의 사회복지 수급권을 제한하기 시작하였으며, 특히 「이민･난민법」 제115조에 ‘공공기금 청구 금지(no recourse to public funds, 이하 NRPF)’ 조항을 명시함으로써 ‘공공기금^{(public fund)}’으로 분류된 사회복지 급여 및 서비스에 대한 외국인의 수급이 불가능하게 되었다.

영국의 돌봄과 주거 서비스에서 이주민의 수급권은 체류자격 및 사회서비스 유형에 따라 다르게 나타난다. 점수기반제 관련 체류자격을 가진 외국인의 경우, 일반적으로 위 NRPF 조항에 따라 ‘공공기금’으로 분류되는 사회복지 급여 및 서비스에 대한 수급이 제한되기 때문에, <표 1>과 같이 다수의 돌봄 및 주거 서비스에서 제외된다. 다만, 일부 아동돌봄서비스(만 3~4세 대상 보육서비스), 성인돌봄서비스(장기요양)에 한해, 서비스에 접근할 수 있는 것으로 파악되었다. 만 3~4세 아동 대상 보육서비스는 모든 아동에게 보편적으로 주당 15시간이 제공되며, 이는 아동 또는 아동 부모의 이민 상태와 관계없이 보편적으로 수급할 수 있다(다만 추가 보육은 제한됨). 성인돌봄서비스는 지방정부에서 제공하여 구체적인 자격 기준은 지방정부별로 상이한데, 이는 NRPF 조항의 ‘공공기금’으로 분류되지 않기 때문에 NRPF 적용 대상 외국인도 수급할 수 있다.

난민인정자는 영국 국적자와 마찬가지로, 모든 사회서비스를 수급할 수 있다. 한편, 난민신청자는 점수기반제 관련 체류자격 외국인과 마찬가지로 사회서비스 수급이 제한되는데, 성인돌봄서비스(장기요양), 일부 주거 관련 서비스(임시숙소 등)의 지원은 받을 수 있다.

위와 같이 NRPF 적용 대상 외국인의 사회서비스 수급권은 제한적이나, 지방정부 차원에서 이주민 사회서비스 보장의 가능성이 존재한다. 사회서비스 관련 개별 법안(예를 들어, 1989년 「아동법」과 2014년 「돌봄법」 등)에 근거하여 지방정부 차원에서 특정 유형의 개인 혹은 가구에 대해 사회서비스를 제공할 수 있다는 점이다.8)

나. 독일9)

<표 2>는 독일 아동돌봄, 노인돌봄, 장애인돌봄, 주거 서비스를 정하여 각 서비스별 외국인 수급 관련 기준을 파악한 것이다[서비스별 구체적인 내용은 김유휘 외(2022) 제4장 참고].

「연방 내 외국인의 거주, 경제활동 및 정착에 관한 법^{(Gesetz uber den Aufenthalt, die Erwerbstatigkeit und die Integration von Auslandern im Bundesgebiet)}」(이하 체류법)에서는 외국인의 독일 입국 및 체류에 관한 규정을 제시하며, 여기에는 교육, 경제활동, 국제법･인도주의･정치적 사유, 가족 관련 등 체류 목적･사유에 따른 체류권이 명시되어 있다. 유럽국가(EEA 국가) 국적자가 아닌 외국인이 독일에서 장기체류를 하기 위해서는 체류 목적별 거주허가^{(Aufenthaltserlaubnis)}를 취득해야 한다. 거주허가는 학업, 직업훈련, 연구, 영리활동, 취업, 약혼･결혼, 자녀･부모 재결합과 같은 목적에 따라 구분된다.

기본적으로 국적, 거주허가 종류와 무관하게 적법한 거주허가를 받은 외국인은 대체로 내국인과 동일하게 돌봄 및 주거 서비스를 지원받을 수 있다. 다만 아동 관련 수당(부모휴직수당, 아동수당, 아동추가수당)의 경우 수급 가능 거주허가가 제한적인데, 영주권자, 노동 목적의 거주허가를 받은 자는 수급할 수 있다. 또한 일부 서비스의 경우 사회보험 가입기간(장기요양보험)이나 거주기간 요건(사회주택)을 부과하는 경우도 있다.

난민인정자 또한 체류법상의 거주허가를 받은 자에 해당되기 때문에 해당 사회서비스의 법 규정에 특별히 명시되지 않는 한 수급권을 보장받는다(김종호, 2017). 한편, 난민신청자는 위에서 규정한 적법한 거주허가가 있는 자에 해당하지 않지만 제한적이나마 사회서비스 수급이 보장된다. 예를 들어 보육서비스는 난민신청자의 수급도 허용하고, 공공부조 방식의 노인돌봄과 장애인 통합지원급여는 18개월 이상 거주한 난민신청자도 신청할 수 있다. 또한 주거도 별도의 난민 수용시설^{(Aufnahmeeinrichtung)}을 통해 긴급주거를 지원받고, 주거급여가 아닌 「난민신청자지원법」의 주거보조를 우선 적용받는다.

다. 스웨덴10)

<표 3>은 스웨덴 아동돌봄, 노인돌봄, 장애인돌봄, 주거 서비스를 정하여 각 서비스별 외국인 수급 관련 기준을 파악한 것이다[서비스별 구체적인 내용은 김유휘 외 (2022) 제5장 참고].

스웨덴에서 90일 이상 장기체류를 원하는 외국인은 입국 전에 거주허가를 신청해야 한다. 이민청^{(Migrationsverket)}이 장기체류를 위해 발급하는 거주허가의 유형은 크게 스웨덴 거주자와의 결혼이나 동거를 위한 거주허가^{(permit for moving to someone in Sweden)}, 취업을 위한 거주허가^{(permit for work)}, 학업을 위한 거주허가^{(permit for studies)}이다. 이 외에도 거주허가 없이 스웨덴에 입국하여 난민 자격을 신청하는 난민신청자도 있다.

스웨덴 사회보장제도는 비시민권자에 대해서도 국적이나 신분에 따른 별도 규정을 정하지 않는 것을 원칙으로 한다. 이에 따라 국적이나 거주허가 유형과 무관하게 최소 1년 이상 거주할 것으로 예상되는 거주허가를 가진 외국인은 사회보장에 접근할 수 있기 때문에, [표 3]과 같이 적법한 거주허가를 받은 외국인은 돌봄 및 주거 서비스를 이용할 수 있다.

다만, 거주허가를 받지 못한 상태에 있는 난민신청자는 사회서비스 이용에 제한을 받는다. 돌봄 및 주거 서비스에서 성인 난민신청자는 대부분 제외되며, 일부 서비스에 한하여 제한적으로 지원받을 수 있는데, 예를 들어 6세 이하 난민신청자는 보육서비스를 이용할 수 있다. 그리고 재정적 어려움이 있는 난민신청자에 한하여 별도의 일비를 지원한다. 주거는, 난민신청자가 스스로 주거 문제를 해결할 수 없으면 스웨덴 이민청이 단체생활시설의 숙소를 제공한다.

라. 일본11)

<표 4>는 일본 아동돌봄, 노인돌봄, 장애인돌봄, 주거 서비스를 정하여 각 서비스별 외국인 수급 관련 기준을 파악한 것이다[서비스별 구체적인 내용은 김유휘 외(2022) 제6장 참고].

일본의 영역에 들어오는 외국인은 유효한 체류(재류)자격이 부여된 여권을 소지해야 한다. 체류(재류)자격에 따라 외국인의 범위가 정해지며, 90일 이상 체류하는 경우 외국인등록을 해야 한다. 일본의 ‘재류자격’은 ‘활동’과 ‘재류’, 이렇게 두 가지 요소를 결부한 개념이며, 취업이나 유학과 같은 활동 종류에 따라 부여되거나 영주자, 정주자, 일본인 배우자와 같은 거주자격에 따라 부여된다. 또한 일본에서 난민(인정자)은 법무대신이 난민으로 인정하고 정주허가를 부여한 외국인을 의미한다.

일본의 돌봄 및 주거 서비스에서 국적 관련 조건은 원칙적으로는 수급을 결정하는 기준으로 작용하지 않는다. <표 4>와 같이 개별 서비스별로 체류(재류)자격 유무, 체류(재류)자격 기간, 국내 주소 유무, 해당 지자체 거주 등의 조건이 부과된다. 관련 규정에 국적 관련 기준이 명시되어 있지 않으며, 체류(재류)자격 종류 또한 수급을 위한 기준에 해당하지 않는다. 이는 1981년 「난민 지위에 관한 조약」을 비준하면서 이 조약에 규정되어 있는 ‘내외인 평등의 원칙’에 근거하여 대부분의 사회보장 및 사회복지 관련법에서 국적 조항이 삭제되었기 때문이다(공공부조 제외). 다만 서비스에 따라 체류(재류)자격을 소지한 자를 대상으로 지원하고 있어 실질적으로 다수의 제도 이용을 위해서는 적법한 체류(재류)자격이 필요하다.

분야별로 살펴보면, 아동 관련 지원은 국적 조건은 없고 대부분 체류(재류)자격을 가진 외국인은 지원할 수 있는 것으로 파악되었다. 다만 건강보험 가입자 대상 급여는 단기체류 외국인(90일 이내)의 경우 보험에 가입할 수 없으므로 지원 대상에서 제외된다. 또한 아동수당의 경우 국내 주소가 있어야 하고 일부 지원사업은 해당 지자체 주소를 둘 것을 요건으로 하는 경우도 있다. 장애인 관련 지원의 경우 건강보험 가입, 장애인수첩 발급 등의 조건이 있어 단기체류가 아닌 체류(재류)자격을 가진 외국인이 대상에 포함된다. 노인 관련 서비스의 경우에도 국적 조건을 묻지 않으며, 개호보험(장기요양)의 경우 단기체류 외국인은 가입할 수 없고, 독거 고령자 등 지원사업은 지자체에 따라 체류(재류)자격이나 지자체 거주 조건이 상이하다. 한편, 주거 관련 지원의 경우 국적 조건을 묻지 않으나, 체류(재류)자격과 체류기간 조건을 부과하고 있다. 공영주택의 경우 다수의 지자체가 1년 이상의 체류기간과 정주, 영주 등의 체류(재류)자격을 기준으로 삼고 있고 UR도시기구의 경우 공영주택보다 상대적으로 완화된 체류(재류)자격 기준과 체류기간 조건을 부과한다.