국제사회보장리뷰Global Social Security Review

1. 들어가며

키르기즈공화국^{(Kyrgyz Republic)}은 중앙아시아 내륙에 위치한 나라로 북쪽으로 카자흐스탄, 서쪽으로 우즈베키스탄, 동쪽으로 중국, 남쪽으로 타지키스탄과 국경을 접하고 있다. 인구는 2022년 추정 700만 명으로 한국의 13.5%에 불과하지만 면적은 한국의 약 2배로 국토의 대부분이 산이다. 키르기즈공화국은 1991년 독립 당시 가난한 나라들 중 하나였지만 빠르게 개혁개방을 추진하여 현재 중앙아시아 국가들 가운데 정치적으로 가장 민주화되었고 2014년에는 중저소득국 지위를 획득할 정도로 성장하였다. 하지만 여전히 중앙아시아에서 타지키스탄 다음으로 소득수준이 낮다. 자국 내에 괜찮은 일자리가 부족하여 경제활동 참가율이 낮고 비공식 노동자 비율이 매우 높으며 해외 이주 노동자의 송금에 대한 경제 의존도가 높은데, 이는 사회보장제도가 발전하기 어려운 배경이 되었다.

이 글에서는 키르기즈공화국의 사회경제적 상황과 특징을 이해하고 사회보장제도의 현황과 미래 과제를 파악한다. 이를 위해 키르기즈공화국 사회보장제도의 사회경제적 배경이 되는 경제, 정치, 인구에 대해 간략하게 알아본다. 그리고 키르기즈공화국 사회보장제도의 체계와 특징을 요약하고 주요 제도로 공공부조, 연금제도, 노동시장정책 각각의 내용과 성과 및 한계를 살펴본다. 마지막으로, 키르기즈공화국 사회보장제도의 발전을 위한 과제를 제언한다.2)

2. 사회경제적 환경

키르기즈공화국은 지정학적으로 서방세계와 떨어져 고립되어 있었음에도 1991년 독립 이후 가격자유화, 대외무역 자유화, 서구식 민법 도입, 토지사유화 등으로 중앙아시아에서 가장 빠른 속도로 개혁 노선을 선택했다(윤성학, 2018). 그 결과 1992년 유엔 가입, 1998년 세계무역기구 가입, 2015년 유라시아경제연합 가입(김초롱, 2019) 등 국제기구 가입을 빠른 속도로 추진했으며 중앙아시아 국가 가운데 대외경제 개방도가 가장 높다.

키르기즈공화국은 정치적으로도 중앙아시아 국가 가운데 민주화 정도가 가장 높다. 아카예프 초대대통령은 1990년 10월 취임 후 2005년 튤립혁명까지 15년을 장기집권 했지만, 카자흐스탄과 우즈베키스탄의 초대대통령이 각각 29년, 26년 장기집권 한 것에 비하면 시민혁명을 통해 장기집권을 끝내고 민주화 정도가 제고되었다고 평가받는다. 프리덤하우스는 2020년 보고서에서 중앙아시아 5개국3)을 ‘권위주의가 공고화된 국가^{(Consolidated Authoritarian Regime)}’로 분류하면서 키르기즈공화국만을 ‘부분적으로 자유로운^{(Partly Free)}’ 국가로, 나머지 4개국을 ‘자유롭지 못한^{(Not Free)}’ 국가로 분류하였다(고재남, 2020).

이와 같이 키르기즈공화국은 독립 후 빠르게 높아진 경제 대외 개방도와 민주화 정도, 2000년 이후 인근 국가의 고도성장의 영향을 기반으로 안정된 성장세를 보여 2014년에는 중저소득국으로 소득지위가 향상되었지만(ILO, 2020), 중앙아시아에서는 여전히 타지키스탄 다음으로 소득수준이 낮다. 독립 후 제조업 및 건설 분야의 탈산업화와 농업 부문의 파괴는 키르기즈공화국의 경제침체를 가져왔는데(Marat, 2009; 김영진, 2015 재인용), 정부는 이에 효과적으로 대응하는 시스템을 갖추지 못했다. 정부의 무능은 일자리 부족과 실업의 증가, 대규모 인구의 국외 유출을 초래했다.

키르기즈공화국 경제의 가장 큰 특징은 해외 이주노동자의 송금이 경제를 좌지우지한다는 것이다(윤성학, 2018). 통계에 따르면 약 130만 명의 인구가 적어도 한 차례 이상 일자리를 찾기 위해 국내 및 국외로 이동했고(Schmidt & Sagynbekova, 2008, p.111). 유라시아개발은행^(EDB)에 따르면 생산가능인구의 20%가 이주노동자이다(EDB, 2013; 김영진, 2015, p.80 재인용). 따라서 2019년 송금 규모는 GDP의 30%에 달한다(ILO, 2020). 코로나19로 인한 경제위기는 특히 큰 충격을 낳았는데 이는 경제가 세계경제와 연결성이 높기도 하고 송금 의존도가 매우 높은 까닭이다.4)

이러한 정치･경제적 배경에서 지난 10년간 키르기즈공화국의 인구는 큰 폭의 성장세를 보였다. 청년 세대의 증가는 일자리 창출과 같은 청년정책의 필요성과 중요성을 증가시키고 있다. 2020년 기준 실업률은 8.7%로 높고(World Bank, 2022a) 저임금, 고용안정성이 낮은 비공식 고용의 비중이 높다.5) 따라서 키르기즈공화국 정부는 지속 가능한 경제성장을 달성하기 위해 인적 역량 강화와 안정된 임금을 제공하는 생산적인 일자리 창출을 핵심 목표로 두고 청년들이 본국에서 생활하고 일할 수 있는 기회를 만드는 데 집중할 계획을 발표한 바 있다(Kyrgyz Republic, 2018, pp.16-17).

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그림 1.

1인당 실질 국내총생산(GDP) 및 실업률

자료: World Bank. (2022a). World Development Indicators. Retrieved from https://data.worldbank.org/indicator/ 2022. 6. 15.

3. 사회보장제도 재정

사회보장제도 재원은 일반적으로 사회보험료, 소득세, 부가가치세, 재산세와 같은 조세로 이루어져 있다. 키르기즈공화국 조세는 소득세, 상품과 서비스세, 사회기여금, 기타로 구분할 수 있다. 소득세는 개인소득세와 법인소득세가 해당하며 각각 10%를, 부가가치세와 판매세는 각각 12%를 납부한다. 키르기즈공화국 2020년 조세부담률은 17.4%로(OECD, 2022, p.62) 경제협력개발기구^(OECD) 회원국 평균 33.5%, 한국 28.0%보다 낮은 수준이다.

키르기즈공화국은 만성적인 재정수지 적자를 기록하고 있으며 2020년 코로나19에 대응한 재정지출 증가로 적자폭은 더 커졌다. 2021년 재정지출에서 <표 1>과 같이 사회복지지출이 17.3%를, 광의의 사회지출에 해당하는 주택･공공서비스, 보건의료, 교육, 사회복지가 전체에서 50.5%로 과반을 차지했다. 1993년 11월, 독립체로 설립한 ‘키르기즈공화국 사회기금(Social Fund of the Kyrgyz Republic, 이하 사회기금)’ 재정 규모는 <표 2>와 같다. 2020년, 사회기금 재정수지는 역대 최저로 적자였다가 이듬해 흑자를 기록한 반면에 GDP 대비 공적연금지출은 9.5%에서 8.4%로 하락한 것으로 나타났다.

4. 공공부조

1991년, 키르기즈공화국은 체제 전환에 따라 사회 전반에 걸쳐 산업활동 급감, 국가예산 감소, 실업과 빈곤 급증을 경험했으며 이에 정부는 ‘국가빈곤감소전략^{(National Poverty Reduction Strategy)}’을 시행해야만 했다(OECD, 2018, p.68). 1995년에 사회보장제도를 개혁했으며 1998년 4월에는 저소득층과 장애인, 노동할 수 없는 국민이 기본적인 생활을 할 수 있도록 ‘최저생활보장제도^{(guaranteed living standard level)} 승인 법률(No. 231)’을 제정했다. 1998년 5월, ‘키르기즈공화국 공공부조법’을 비준했으며 빈곤선 이하 가구의 가족구성, 소득수준, 생활조건, 재산 등이 담긴 특별정보포맷인 ‘사회여권^{(social passport)}’을 도입했다(Upadhyaya & Ouchi, 2006, pp.3-4).

키르기즈공화국 공공부조제도는 <표 3>과 같이 16세 이하 자녀가 있는 저소득가구를 위한 월 생계급여(Monthly Benefit for Poor Families with Children, 이하 MBPF), 18세 미만 장애아동, 연금보험 미해당 노인, 에이즈가 있는 산모에게서 태어난 아동 등 취약계층을 위한 월 사회급여(Monthly Social Benefit, 이하 MSB), 2010년 혁명 시 사망자 자녀를 지원하고 부상자 의료 지원을 하는 보충성사회급여^{(Supplementary Monthly Social Benefit, SMSB)}, 대조국전쟁 참전용사와 레닌그라드생존자, 체르노빌 원전사고 복구작업 노동자를 위한 국가현금보상^{(State Cash Compensation, SCC)}, 장제비, 에너지보조금 등이 있다(UNICEF, 2020, p.2; WFP, 2018, pp.36-38). 2002년, ‘국가빈곤감소전략’을 구축했으며 2010년에는 소비에트 시기에 특혜 집단에게 제공했던 현물급여를 현금급여로 전환했다. 2012-2014년, 2015-2017년에 저소득 가구와 아동, 장애인, 노인, 노숙인 등 취약계층을 위한 사회보장계획을 수립했다(OECD, 2018, pp.70-71). 아울러 2017년 6월에 빈곤 감소를 위해 아동급여를 개혁했으며 같은 해 7월에는 ‘국가수당법(Law on State Allowance, No.163)’을 제정했다. 2021년, 공공부조 수급자 비율은 전체 인구 대비 6.8%이며 코로나19가 발생하기 이전에 비해 0.7% 증가한 것으로 나타났다. 키르기즈공화국 통계청 자료에 따르면, 2021년 현재 MBPF는 월평균 864솜, MSB는 4,554솜, 선천성 장애인은 4,076솜을 지급받았다. 하지만 이는 정부에서 지정한 최저생계비 6,268솜(96,026원6))에 못 미치는 실정으로 기본적인 생활을 보장하는 데 역부족임을 알 수 있다.

5. 연금제도

키르기즈공화국 연금제도는 노령연금, 장애연금, 유족연금으로 이루어져 있고, 이 글은 연금제도에서 중추를 이루는 노령연금을 중심으로 살펴보고자 한다. 1997년 7월, 키르기즈공화국 정부는 ‘국가사회보험법(State Social Insurance Act No.57)’을 제정하여 명목적립연금방식^{(Notional Defined Contribution, NDC)}을 도입했다. 연금수급연령은 남성 63세, 여성 58세이며 노동기간은 남성 25년, 여성 20년이다. 키르기즈공화국 다층구조 연금제도는 <표 4>와 같이 이루어져 있다. 1층은 기초연금이며 조세로 재원을 충당하며 지급액은 월평균 임금의 12%에 해당한다. 2층은 사회보험과 명목적립연금방식8)으로, 보험료율은 25.25%이며 사용자와 노동자는 각각 17.25%, 8%를 납부한다. 3층 의무개인계좌는 노동자만 의무적으로 2%를 납부한다(SSA, 2018, pp.158-159; World Bank, 2014, p.3). 따라서 키르기즈공화국 전체 보험료율은 27.25%이며 사용자 17.25%, 노동자 10%를 납부한다.

키르기즈공화국 전체 인구와 경제활동인구는 <표 5>와 같이 꾸준하게 증가했으며 경제활동인구 대비 실제 연금수급자 수도 증가한 것으로 나타났다. 성별연금격차를 살펴보면, 전체 인구는 여성과 남성이 비슷하나 경제활동인구는 남성이 높은 반면에 연금수급자는 여성이 1.5배 이상 높은 것으로 나타났다. 성별연금격차 발생요인은 기대수명 증가, 임금격차, 성별직종분리, 비공식 노동 등이 있다. 키르기즈공화국 통계청은 2021년 키르기즈공화국 전체 기대수명을 71.8세(여성 76.1세, 남성 67.9세)로 발표했으며 여성기대수명이 남성에 비해 약 9세가 높음을 알 수 있다. 또한 비공식 노동 비율이 상대적으로 낮은 분야인 교육, 보건･복지, 부동산에서 여성취업자 비율이 80% 이상으로 나타났다.

키르기즈공화국 정부는 ‘국가연금사회보험법^{(Law of State Pension Social Insurance)}’에 따라 연금을 지급하고 있다. 2014년 12월 24일, 키르기즈공화국 정부는 대통령령으로 제정한 ‘연금제도발전개념 No.670’에 의거하여 연금제도 소득대체율을 월평균 임금의 38.8%로 명시하였다. 해당 법률은 네 차례 개정[2015년 12월 2일(No.825), 2017년 2월 2일(No.55), 2017년 5월 15일(No.272), 2019년 3월 29일(No.144)]했으나 소득대체율 개정은 이루어지지 않았다. 2021년 실질적인 소득대체율은 <표 6>과 같이 월평균 임금의 약 27% 수준인 것으로 나타났다. 따라서 키르기즈공화국 정부에서 시행하는 연금제도 지급액은 노후빈곤 예방과 대응 효과성이 낮다고 볼 수 있다.

6. 노동시장정책

키르기즈공화국은 2015년 ‘고용촉진에 관한 법률 Law no. 214^{(On promotion of employment)}’을 제정해 고용 촉진과 실업문제 해결 및 그와 관련된 제도’를 정비하였는데, 실업급여와 취업지원 서비스가 노동시장정책의 주축을 이룬다.

적극적 노동시장정책인 공공 고용서비스(Public Employment Service, 이하 PES)는 키르기즈공화국 노동시장 정책에서 가장 중요한 역할을 하며, 실업자들에게 실업자 등록, 고용주와의 연결, 교육 및 소액 신용, 공공사업 프로그램과 같은 서비스를 제공한다. 노동사회개발부에 등록된 실업자는 누구라도 프로그램에 참여할 수 있다. 일자리 공석 정보를 제공하는 서비스는 공석 통지 및 채용 지원 절차로 구성된다. 하지만 대부분의 구직자가 친척과 같은 사적인 네트워크를 활용하기 때문에(Schwegler-Rohmeis, Mummert, & Jarck, 2013) 활용도가 낮다. 그리고 일자리가 필요한 실업자가 다수이면서 비공식 고용이 일반적인 곳은 농촌인 반면 등록된 일자리는 대부분 도시 지역, 공공부문 저임금 일자리이기 때문에 수요와 공급의 불일치가 있다. 그 외에 PES에 등록된 실업자에게 무료 교육을 제공하는 실업자 대상 교육 및 정보 제공 서비스, 소액 대출 서비스가 있다. 하지만 사업 참가 종료 후 다른 정책과 연계가 이루어지지 않는 한계가 있다. 2014년 기준 약 24,000명이 공공 고용서비스 프로그램에 참여했는데 이는 등록된 실업자의 26%, 전체 실업 인구의 12% 규모에 불과하다(OECD, 2018).

키르기즈공화국의 실업급여는 키르기즈공화국 ‘고용노동법’9)에 법적 근거를 두고 있다.10) 사회보험 방식으로 실업수당을 받기 위해서는 노동사회개발부, 고용서비스 및 지방고용센터에 실업자로 등록되어야 한다. 또한 실업급여 수급자격을 획득하기 위해서는 실업급여 신청 전 3년 기간에 최소 12개월의 보험 이력이 있어야 하고, 실업급여는 사회기금의 보험료 공제 확인 후 지급된다. 실업급여는 실업자로 등록한 이후 11일째부터 지급되고, 적극적으로 구직활동을 해야 한다. 실업급여는 월 1회 이상 지급되지만 3년 동안 12개월을 초과할 수 없다. 근속기간이 12개월 이상인 공식실업자는 기본 실업급여 수준의 실업급여를 받으며, 급여액은 기본 실업급여와 보험기여기간에 따라 근속연수의 백분율로 정해진다. 보험가입 경력이 12~24개월이면 기본 실업급여액의 100%, 24~36개월 110%, 36~60개월 130%, 60~120개월 150%, 120개월 이상이면 200%이다. 즉, 평균 보험가입 경력이 12~24개월이면 기본 실업급여액인 300솜을 수급하고, 24~36개월은 330솜, 60~120개월은 450솜 등이며, 부양가족 1인당 10% 추가급여가 지급된다. 2021년 키르기즈공화국 최저생계비는 월 6,268솜으로 기본 실업급여액 300솜은 최저생계비의 4.7%에 불과해 급여액이 상당히 낮다(김현경 외, 2022).

엄격한 수급기준과 낮은 급여액으로 인해 공공고용서비스에 등록하는 실업자 수는 매우 적고, 실업급여 수급자 수는 이보다 더 적다. 2015년 키르기즈공화국의 등록 실업자 56,700명 중 취업지원 서비스와 실업급여를 받은 대상자는 총 34,079명으로 실업급여 수급자는 3,346명, 직업교육 참여자는 7,400명, 나머지 23,564명은 공공사업 참여자이다(ILO, 2017, p.58). 정부는 2020년 8월 실행계획(액션플랜)에 실업급여 절차 간소화와 접근성 확대를 시도했지만 여전히 사회보험 기여 이력을 지닌 실업자에게 적용되어 매우 제한적이다(ILO, 2020).

7. 나가며

키르기즈공화국 경제에서 가장 특징적인 부분은 송금경제 비중이 매우 높다는 것이다. 이는 꾸준한 인구 증가에도 불구하고, 청년들이 자국 내에서 일자리를 구하지 못하고 러시아, 카자흐스탄 등으로 이주하여 노동하는 비율이 높음을 의미한다. 또한 일자리 부족과 사회보장 재원 부족은 사회보장제도 발전에 어려움을 낳았다.

키르기즈공화국 사회보장제도는 전반적으로 노인에 대한 보장 범위가 보편적인 수준인데 비해 근로연령인구에 대한 지원은 세계에서 순위가 뒤에 있는 수준인데, 이러한 사회보장제도의 특징이 생산가능인구의 취업활동 부족과 비공식 노동, 사회보장재원 부족으로 악순환되고 있다. 중앙아시아 대부분 나라에서 노인에 대한 사회보장정책은 거의 보편적인 수준인 반면, 실업자에 대한 보장은 중앙아시아와 서아시아에서 14.7%로 가장 낮고(ILO, 2021, p.18), 이 중에서도 2015년 키르기즈공화국의 실업자 현금지원 보장 수준은 1.7%로 ILO에서 발표한 전 세계 비교대상국 가운데 끝에서 4위 수준이다(ILO, 2017). 이는 비공식 취업의 비율이 높아 사각지대가 매우 광범위한 상황에서 고용보험 가입조건은 다른 나라에 비해서 지나치게 엄격하기 때문이다. 그리고 훈련 및 취업지원 프로그램이 거의 기능하지 못하고 이에 대한 재정투자도 미미한 수준이다. 따라서 적극적･소극적 노동시장정책을 강화하여 고급인력이 자국 내에서 취업할 수 있게 하고, 비공식 취업의 비율을 줄이고, 이로부터 사회보험 가입률 증가 및 사회기금 재정 확보 등의 선순환을 시작해야 할 것이다.

키르기즈공화국은 공공부조와 연금제도는 급여 수준이 낮은 실정이다. 공공부조 급여는 2021년 현재 1인당 월평균 임금의 약 26%에 불과하며 이는 최저생계비에 못 미치는 실정으로 기본적인 생활을 보장하는 데 한계가 있다. 노령연금 급여는 소득대체율 38.8%에 못 미치는 27% 수준으로 노후소득을 보장하는 데 한계가 있다. 따라서 기본적인 생활보장을 위한 적절한 지원과 노후빈곤 예방 효과 제고를 위해 급여액 상향이 필요하다.

끝으로 키르기즈공화국은 이주노동자를 대상으로 사회보장협정 강화를 통해 사회보장을 강화할 필요가 있다. 키르기즈공화국은 관세동맹 및 단일경제공간 가입 과정에서 이주노동자에게 내국인 지위를 부여하는 노동이주 협정을 반드시 포함시키고, 이주자의 숙련과 자질 향상을 위한 조치를 해야 한다(김영진, 2015). 최근에는 코로나19로 일자리를 잃고 본국으로 돌아온 이주노동자와 그 가족들이 본국에서 어떠한 사회보장 프로그램의 혜택도 받지 못했는데(ILO, 2021, p.30), 이주노동자를 포괄하는 근로연령인구와 아동･가족에 대한 미흡한 사회보장의 강화가 더욱 요구된다.

요약하면 키르기즈공화국은 비공식 노동과 이주노동자를 포함한 모든 고용형태에 대한 사회보장 포괄 범위 확대, 충분한 사회보장 지출과 이를 위한 재원 확보, 사회보장시스템과 고용서비스 간 통합대응 등 정책과제를 안고 있다(ILO, 2021).