국제사회보장리뷰Global Social Security Review

1. 들어가며

코로나 팬데믹이라는 미증유의 사태와 민주당으로의 정권 교체를 경험하며 ‘확장적 사회정책’은 이제 미국 정치 및 사회 전반에 걸쳐 최대 화두로 자리매김하였다. 지난 1년간의 변화를 놓고 보면 작은 정부와 소극적 복지를 지향하던 ‘미국 예외주의^{(American exceptionalism)}’가 무색할 정도로 미 연방정부의 과감하고 전격적인 재정지출과 복지의 확대가 이루어지고 있다.

작년 4월 시행된 2400조원 규모의 ‘코로나 바이러스 지원 및 경제구호법(CARES^{(Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security)} Act)’을 필두로 일련의 크고 작은 사회정책들이 연방 또는 주정부 차원에서 속속 도입되었다. 백악관과 의회를 탈환한 민주당은 올 3월 다시 한번 2200조원 규모의 ‘미국 구조계획법(이하 ARP^{(American Rescue Plan)} Act)’을 통과시킴으로써 그 정점을 찍었다.1) ARP Act의 입법화는 바이든 행정부와 민주당의 정치적 승리라는 데 이견이 없다. 이러한 여세를 몰아 지난 4월 바이든 대통령은 2500조원을 상회하는 고용 및 인프라 투자 정책, 일명 ‘미국 일자리계획법^{(American Jobs Plan Act)}’과 함께 2000조원에 이르는 사회정책의 밑그림을 추가로 제시하였다(Thrush, 2021).

‘미국 가족계획법(이하 AFP^{(American Families Plan)} Act)’이라고 명명된 이 안은 ‘아동세액공제(이하 CTC^{(Child Tax Credit)})’의 확대를 통한 근로가구^{(working family)}의 아동양육^{(child care)} 지원, ‘2년제 대학^{(community college)}’의 등록금 무료화를 포함한 교육제도의 개혁, 그리고 오바마 케어^{(Affordable Care Act)}의 정부 보조금 확대를 통한 건강보험 체계의 강화를 주요 골자로 하고 있다. 바이든 정부의 1호 법안인 ARP Act가 코로나 팬데믹으로 인한 경제적 피해의 완화에 방점을 두었다면, AFP Act는 포스트 팬데믹 시대를 염두에 두고 바이든 정부가 추구하는 정책 패러다임, 즉 ‘Build Back Better^{(보다 나은 재건)}’의 방향을 선명하게 보여 주는 데 초점을 두었다(Stein, 2021).

이번 백악관 안이 실제 어떻게 구체화되어 시행될지는 전적으로 의회의 정치적 합의에 달려 있는데, 7월 이후에나 비로소 그 윤곽이 들어날 것으로 예상된다. 그럼에도 AFP Act의 여러 의제 중 아동양육 지원 정책은 민주·공화 양당의 이견이 미미하다는 점에서, 그리고 ARP Act를 통하여서 이미 시행을 앞둔 정책이라는 점에서 제도화 가능성이 매우 유력하다. 이에 이 글에서는 ARP Act에서 아동양육 지원 정책의 핵심인 CTC에 대하여 알아보고, 이후 AFP Act의 전개 방향을 예단해 본다. 더 나아가 미국 사회정책 확대의 가능성을 타진해 보고자 한다.

2. 미국의 조세제도와 조세지출(tax expenditure)

“미국에 아동수당^{(child allowance)} 제도가 있는가?”라는 질문에 대한 대답은 조금 복잡한데, “엄밀한 의미에서 아동수당은 없지만 그 역할에 준하는 조세제도가 있다”가 가장 정확한 답이라 할 수 있다. 이에 CTC의 개요를 살펴보기에 앞서 미국 조세제도를 간략히 짚어 본다. 미국의 복지 레짐^{(American welfare regime)}을 정의하는 중요한 용어 가운데 하나가 ‘감춰진 복지국가^{(hidden welfare state)}’이다(Howard, 1997). 이는 전통적으로 직접적인 사회지출^{(social expenditure)}이 아닌 간접적인 조세지출^{(tax expenditure)}을 통하여 사회정책을 구현하고 복지 혜택을 분배하는 미국의 독특한 복지구조를 강조한 개념이다(Howard, 1997).2) 여기서는 미국 조세지출 제도의 양대 축이라 할 수 있는 소득공제^{(tax deduction)}와 세액공제^{(tax credit)}에 대하여 알아본다.

이미 알려진 대로 미국에서 개인 및 기업의 기부를 통하여 사적 영역^{(private sector)}의 복지가 확대된 저변에는 소득공제^{(tax deduction)}라는 조세지출이 기여한 바가 크다. 즉 소득에 따라 일정 수준까지의 기부액이 총과세수입^{(adjusted gross income)}을 축소하는 효과가 크기 때문에 개인 및 기업 입장에서는 기부를 통해 낮은 세율을 적용받을 수 있게 된다. 이는 곧 기부를 유인하는 장치로 작용한다. 한마디로 소득공제는 세금이 산정되는 수입을 축소하여 세액을 낮추는 소극적 조세지출이라 할 수 있다.

소득공제와 더불어 또 다른 형태의 조세지출이 있는데 바로 세액공제^{(tax credit)}라는 제도이다. 이는 법률이 정한 조건이 발생할 경우 부과된 세금^{(tax liability)} 자체를 차감하는 것이다. 따라서 소득이 한정된 대다수의 개인 납세자들에게 소득공제보다 큰 혜택을 주는 항목이기도 하다. 세액공제는 다시 비환급형^{(nonrefundable)}과 환급형^(refundable)로 나뉜다. 비환급형의 경우 부담할 세금이 0원이 될 때까지만 세액 감면의 혜택이 주어지는 반면 환급형의 경우 납부할 세금이 0원이 되고도 혜택이 남을 경우 그 잔여분을 현금으로 반환해 주는 가장 적극적인 조세지출이라 할 수 있다.3) 조세지출, 특히 세액공제를 통한 복지 공급의 가장 큰 장점은 노동 유인 감소를 최소화하며 복지 혜택을 제공할 수 있다는 것이다. 이러한 특징을 대표적으로 활용한 제도가 근로장려세제^{(EITC: Earned Income Tax Credit)}이다(Steuerle, 2004).

3. CTC(Child Tax Credit)의 개요와 ARP(American Rescue Plan) Act의 핵심

미국은 1960년대 이후 다양한 세액공제^{(tax credit)} 제도를 도입하여 왔는데, 1997년 처음으로 CTC^{(Child Tax Credit)}를 시행하였다. 당시 동일 가구 내 아동 1인당 매년 500달러의 크레디트를 ‘비환급형’으로 지급하는 형식이었는데, 이후 몇 차례의 개정을 통하여 혜택이 확대되어 현재에 이르게 되었다(Congressional Research Service, 2018). 현행 CTC는 동일 가구 내 17세 이하 아동 1인당 매년 2000달러의 크레디트를 ‘부분환급형’으로 지급하는데, 완전한 환급형이 아니기 때문에 현금으로 받을 수 있는 최대 금액은 1400달러로 제한된다. 또한 세액공제^{(tax credit)}라는 조건상 혜택, 즉 환급금이 매년 세금 보고^{(tax return)} 시 세금 환급^{(tax refund)}의 형식으로 일괄 지급된다. 한편 1인 부모의 경우 가구 연소득 20만 달러, 부부의 경우 40만 달러까지 혜택을 받을 수 있다(IRS, 2019).

지난 3월 통과된 ARP Act의 CTC 확대 조항은 현재의 CTC 기준으로 크레디트를 대폭 증액하고, 환급 방식과 지급 방식을 대대적으로 변경하는 것을 포함하고 있다. 구체적으로 현행 2000달러의 크레디트를 증액하여 6세 이하 아동 1인당 3600달러, 7~17세 아동은 3000달러를 제공하도록 규정하였다. 한편 현행 부분환급 방식에서 탈피하여 완전환급 방식으로 전환하도록 하고 있는데, 이는 특히 부담해야 할 세액이 낮은 저소득층에 매우 유리한 구조이다. 왜냐하면 부담해야 하는 세액 자체가 낮아서 크레디트가 남은 경우에도 3000달러 또는 3600달러의 혜택을 현금으로 온전히 받을 수 있기 때문이다. 이에 더하여 지급 방식도 다음 연도 세금 보고 시 세금 환급을 통해 1회 일괄 지급하던 것에서 매달 분할하여 선지급하는 방식으로 전환하도록 하였다.4) 올해 후반기(7월)부터 수혜 대상 가구에 아동 1인당 매달 250~300달러가 현금 또는 수표로 지급된다(Reklaitis, 2021).

이러한 CTC의 내용을 놓고 볼 때 공식 명칭은 ‘세액공제^{(tax credit)}’지만 형식은 ‘아동수당’과 진배없는 정책이다. 실제로 ARP Act가 통과된 이후 많은 미국 매체들에서 아동세액공제^{(Child Tax Credit)}를 아동수당^{(child allowance)}으로 지칭하기 시작하였다. 이런 맥락에서 컬럼비아대학 빈곤·사회정책연구소장인 크리스 위머^{(Chris Wimer)}는 한 언론 인터뷰에서 “(현금 지급^{(cash benefit)}이라는 용어가 아닌) ‘세액공제^{(tax credit)}’라는 용어와 기존 정책을 그저 ‘확대^(expanded)’했다는 ‘정치적 백색소음^{(political white noise)}’에 가려졌을 뿐 내용 면에서 CTC 확대 정책은 미국 복지 정책사에 남을 혁신적인 법안 중 하나”라고 표현하였다(Stuart, 2021). 이를 뒷받침해 주듯 정책 효과는 더욱 극적인데 컬럼비아대학 빈곤·사회정책연구소의 추계에 따르면 ARP Act의 CTC 확대 정책으로 말미암아 아동 빈곤율이 13.5%에서 5.8%로 급감할 것으로 예상된다(Stuart, 2021).

4. AFP(American Families Plan) Act의 등장과 재원 조달 논의

문제는 ARP Act의 CTC 확대 정책이 1년간 한시적으로만 시행된다는 데 있다. 그래서 매달 수당 형식으로 지급되는 현금도 올 12월로 종료되고, 아동 1인당 남은 액수(1500~1800달러)는 내년 세금 보고^{(tax return)} 때 이전처럼 세금 환급^{(tax refund)}으로 일괄 지급된다. 이에 바이든 행정부는 AFP Act를 통하여 ARP Act의 CTC 확대 정책을 2025년까지 4년 더 연장하는 안을 제시하였다. 사실상 CTC를 AFP Act의 대표 정책으로 내세운 것이다(Richter, 2021). 이는 마치 AFP Act와 같이 패키지 법안이었던 ARP Act에서 ‘현금지원정책^{(stimulus check)}’을 상징적 정책으로 삼은 것과 같다.

다른 정책 어젠다를 제치고 바이든 행정부가 CTC에 정책의 우선순위를 둔 데에는 복합적 이유가 작용한 것으로 보인다. 우선 가장 표면적이고 직접적인 이유는 주지하다시피 미국의 아동 빈곤 문제가 여타 선진국에 비하여 심각하다는 데 있다. 아동의 절대 빈곤율이 14%에 육박하며 비록 절대 빈곤 가구에 속해 있지 않더라도 전체 아동의 40%가량이 생활필수품 조달에 어려움을 겪는 경제적 궁핍^{(economic hardship)} 상태에 처해 있는 것으로 파악된다(Sherman, 2020). 아동에 대한 지원이 절실한 대목이다. 이에 더하여 CTC는 미래 세대에 대한 투자로 미국의 경쟁력을 강화한다는 바이든의 ‘Build Back Better(보다 나은 재건)’5) 구상과도 잘 맞아떨어지는 측면이 있다.

이러한 명분론적 이유 외에 정치공학적 요소도 무시할 수 없다. 상원에서 민주당이 간발의 우위를 점한 상황에서 민주·공화 양당 간 합의가 용이한 사안부터 시작하여 외연을 확대해 나가는 바이든 정부의 중도주의 전략을 고려할 때 CTC는 가장 적합한 정책이라 할 수 있다. 왜냐하면 보수와 진보, 민주와 공화 양당을 가리지 않고 정부의 아동양육 지원 확대에 원칙적으로 동의하기 때문이다(Relmman, 2021). 실제로 2018년 기존 CTC의 확대를 주도한 당사자는 다름 아닌 공화당의 중진 루비오^{(Marco Rubio)} 상원의원이었으며, 공화당 거물인 롬니^{(Mitt Romney)} 상원의원도 지난 2월 독자적인 CTC 확대 방안을 발표하였다는 점이 이를 방증한다.

CTC 확대에 대한 정치권의 원칙론적 합의를 바탕으로 이제 논의의 중심은 어떻게 재원을 조달할 것인가에 쏠리고 있다. 롬니 안의 경우 기존의 비효율적인 복지정책들을 축소 또는 통폐합하여 발생하는 잉여 재원으로 CTC의 재원을 충당한다는 구상이다. 하지만 이는 백악관과 민주당에서 결코 받아들일 수 없는 사안으로 보인다(Rowan, 2021). 이에 반해 백악관은 증세라는 정공법을 들고나왔다. 이미 선거 캠페인을 통하여 주장하였던 법인세 인상 및 연소득 40만 달러 이상의 고소득자에 대한 세금 혜택 축소를 통해 마련된 추가 세입으로 CTC의 재원을 충당한다는 방침이다(Iacurci, 2021).

백악관의 증세안이 발표되자 당장 보수 진영을 중심으로 비판이 나왔다. 특히 법인세를 인상할 경우 미국에 근거를 둔 기업들의 국제 경쟁력이 저해된다는 다분히 고전적인 주장이었다. 이런 비판을 예상했다는 듯 옐런^{(Janet Yellen)} 재무장관은 지난 5월 국제 공조를 통하여 세계적으로 ‘최소 법인세^{(global minimum corporation tax)}’를 부과할 수 있다는 대단히 파격적인 구상을 발표하였다. 실제로 지난 6월 G7 재무장관 회의에서 15% 최소 법인세 합의를 도출해 낸다. 이는 바이든 증세안 비판론자들의 주요 논리를 약화시키는 중요한 조치가 되었다(Rappeport, 2021). 더군다나 최근 여론 조사에 의하면 미 국민의 80% 이상이 법인과 부유층들이 불공정하게 세금을 덜 내고 있다고 응답했는데, 이 또한 바이든의 증세안에 힘을 실어 주는 지점이다(Fearnow, 2021). 이러한 여건을 감안할 때 어떤 형식으로든 증세안과 CTC의 확대가 동시에 입법화될 가능성이 높아 보인다.

5. 나가며

이제 CTC 확대 정책의 운명은 의회의 손에 달렸다. 민주당은 바이든 안을 전폭적으로 지지하는 입장인 반면 공화당 지도부의 속내는 복잡한 형국이다. 바이든 취임 이후 정국 운영의 주도권을 백악관에 내주고 이렇다 할 반전의 모멘텀을 찾지 못하는 상황에서 ARP Act에 이어 AFP Act마저 바이든 행정부안대로 통과되는 것은 그리 달가운 상황이 아니다. 그렇다고 법안 통과를 무턱대고 저지하는 것도 부담스럽다(상원에서 필리버스터^(filibuster)를 발동할 경우 공화당 단독의 법안 통과 저지는 충분히 가능하다). 공화당에는 지난 1월 조지아주 결선투표^(runoff)의 완패가 트라우마로 남아 있다.6) 2022년 중간선거가 점차 가시권으로 들어오는 마당에 어떤 식으로든 협상을 통해 법안이 통과될 것으로 보인다.

또한 팬데믹 사태를 경험하며 미국인들의 정부 및 복지에 관한 인식이 확연히 바뀌었다는 점에 주목할 필요가 있다. 지지 정당에 따른 차이는 여전히 존재하지만 모든 계층에서 바이든의 확장적 사회정책(일명 Bidenomics)을 지지하는 경향이 두드러지게 나타나고 있다(Heap, 2021). 심지어 CTC 확대 정책의 지지 여부를 묻는 최근 여론조사에서는 민주당 지지층의 93%, 공화당 지지층의 79%가 지지 의사를 밝혔다(Buchwald, 2021). 이러한 여론의 급진적 변화는 정치권, 특히 공화당 정강 기조의 변화까지도 초래할 것으로 보인다. 민주당은 이러한 우호적 여론을 발판 삼아 당내 진보 진영을 중심으로 보다 적극적인 의안들을 개진하고 있다. 구체적으로 CTC를 4년간만 한시적으로 확대할 것이 아니라 이참에 CTC를 영구적^(permanent) 제도로 입법화하자는 주장도 나온다(Jagoda, 2021). 공화당과의 본격적인 협상을 앞둔 현시점에서 이러한 주장을 민주당 지도부나 백악관이 받아들일 가능성은 전무하지만 AFP Act 이후 CTC의 전개 방향을 가늠할 수 있는 단서를 제공한다.

바이든 집권 6개월간 미국의 정치권은 사회정책 확대를 위한 논의를 이어 오고 있다. 가시적 성과들이 속속 드러나고 있다. CTC가 4년 연장되고 백악관 안대로 증세를 통한 재원이 정책 집행에 직접 투여된다면 이는 미국 복지 정책사에서 큰 분수령이 된 사건으로 기록될 것이다. 아울러 향후 전개될 미국의 사회정책 확대 논쟁에서 중요한 이정표가 될 것으로 예상된다. 민주·공화 양당의 정책 협상 결과에 귀추가 주목된다.