국제사회보장리뷰Global Social Security Review

가. 개발협력의 발전

개발원조를 핵심으로 하는 국제개발협력의 가장 보편적인 목적은 개발도상국의 빈곤 문제를 해결하는 것이라 할 수 있다. 공여국이나 기관에 따라서는 빈곤 감소 외에도 경제성장, 민주주의 확산, 평화와 안정 유지, 지속 가능한 개발과 같은 다양한 상위 목적을 가지고 개발협력 활동을 수행한다. 그러나 가장 많은 공여국이 채택하고 있는 목적은 빈곤 감소이다. 빈곤 퇴치는 경제, 사회, 정치, 안보, 환경 측면 개발이 다각적으로 이루어져야 달성될 수 있다는 점에서 위와 같은 목적들은 서로의 달성에 긍정적인 영향을 미친다. 빈곤을 해결한다는 것은 인간의 경제적, 인적, 사회·문화적, 정치적 역량을 다차원적으로 강화하는 것을 의미하며, 이때 환경과 양성평등 요소도 고려의 대상이 된다(www.odakorea.go.kr). 이처럼 개발협력은 경제, 사회, 정치, 보건, 젠더, 환경 등을 모두 아우르며, 이러한 분야와 상호작용하며 직간접적으로 매우 밀접한 관련을 맺고 영향을 주고 있다.

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그림 1.

OECD DAC의 빈곤 감소 가이드라인

자료: OECD. (2001). The DAC guideline on poverty reduction. www.odakorea.go.kr 재인용.

나. 역할·기능 변화

개발협력은 1960년대에는 국제사회에서 빈곤을 해결하여 인간의 존엄성을 유지하려는 노력으로 간주되었고, 1970년대에는 빈곤과 실업 감소라는 원조의 목적을 명확히 하였다. 더욱 직접적이고 적극적인 노력이 필요하다는 인식하에 성장과 분배에 초점을 두고 지역 기반의 통합 농촌 개발 프로젝트 활성화 및 비정부기구^(NGO) 역할 확대, 봉사자 증가 등을 중심으로 관련 사업들을 추진하였다. 1980년대에는 성장의 장애물 제거에 중점을 두고, 선진국들은 신자유주의 사상을 바탕으로 공공 부문 축소와 공공 개혁을 추진하였다. 1990년대에는 냉전 시대가 종결되면서, 경제적 원조를 넘어 정치적 차원의 원조가 강화되었다. 선진국들의 재정적자, 원조 효과에 대한 회의감, 환경 분야로의 재원 이동 등에 따라 원조 액수가 감소했으나 인도적 지원은 늘어났다. 이때부터 지속 가능한 발전에 대한 관심이 증가하였다.

2000년대에는 새천년개발목표^{(MDGs: Millenium Development Goals)} 수립에 따라 절대빈곤 퇴치를 최우선 목표로 설정하여 국제사회는 예산 지원 등 프로그램형 접근법과 비구속성 원조를 강화하였다. 2010년대에는 다시 원조가 무역, 투자, 송금 등 다른 재원과 함께 개발에 기여하는 방향으로 이루어져 원조와 원조 그 이상^{(Aid and Beyond)}을 논의하고 있다. 현재는 기후변화, 분쟁취약성, 공정무역 등 최근 부각되는 범지구적 과제를 효과적으로 다루기 위해 신흥 공여국 및 기업, 재단, 시민사회단체^{(CSO: Civil Society Organization)}를 포함하는 민간개발자금의 비전통적 원조 주체를 효과적으로 활용하는 새로운 원조체제에 대한 구상(www.odakorea.go.kr)도 진행 중이다.

한국은 2010년 국제개발협력기본법을 제정하고, ODA 선진화 방안을 마련하였으며, 2015년 제2차 국제개발협력 기본계획 수립 등을 통해 개발협력에 대한 체계적인 계획 수립과 집행을 하고 있다. 그 이전에는 관심과 지원이 저조했고 필요성과 중요성에 대한 인식 또한 높지 않았다. 그러나 국제사회에서 한국의 위상이 높아지고 역할이 커짐에 따라 상대적으로 기여 요구도 크게 증가해 왔다. 이에 부응하기 위해 개발협력 관련 예산을 지속적으로 늘려 왔으며 사업 대상 지역, 국가, 사업 분야 등도 확대해 왔다. 특히 한국은 1960년대 개발연대 시대에 선진국으로부터 다양한 원조자금을 지원받아 경제성장의 기반을 이룬 특이한 역사가 있다. 한국의 성공적인 사례는 현재까지도 국제사회, 개발도상국 등에서 우수한 사례로 평가되고 있으며, 벤치마킹 수요 또한 지속적으로 늘어나고 있다.

그간 관련 예산 규모가 크지 않아 소규모, 인력 파견 등 직접적인 지원에 그쳤으나 지원 규모 확대에 따라 전략적인 사업 추진과 성과 활용의 필요성이 커지고 있다. 단순한 사업성 위주에서 벗어나 민관협력^{(PPP: Public-Private Partnership)} 등 다양한 사업 추진 방식을 도입하고, 지식공유사업^{(KSP: Knowledge Sharing Program)}, 정책자문사업 등 한국적 특성과 장점이 부각될 수 있는 방법으로 고도화하고 있다. 최근 들어 기업의 글로벌 사회적 공헌의 일환으로 인도적 지원과 함께 수원국과 공여국이 모두 상생할 수 있는 협력 모형이 확대되어 개발협력을 통한 국제사회 기여의 폭이 더욱 넓어지고 있다.

가. 개발협력 취지 변화에 따른 유연한 대응

국제사회에서 빈곤 감소를 중심으로 진행되었던 개발협력이 경제, 사회, 환경 등 다양한 분야를 망라하여 인간이 중심이 되고 선진국과 개발도상국 모두가 이행해야 하는 포괄적인 파트너십을 지향하는 지속가능개발목표^(SDGs)로 질적 전환을 하였다. 이러한 트렌드에 맞추어 이제 개발협력도 국제 및 국내 규범의 변화를 반영하고, 국제협력 전략과 어떻게 연계·협력할지를 고민해야 한다. 더구나 개발협력은 산업, 기업, 고용, 교육 등 다양한 분야와 연계되어 있어 관련 부문과의 효과적인 연계·협력체계 구축이 중요하다. 무엇보다 개발협력 관련 전달체계가 외교부, 기획재정부 등 기존 담당 부처에서 분야 전문성이 높은 관련 부처 및 기관으로 확대되고 있어 원조 효과성 증대에 긍정적으로 작용하고 있다.

나. 추진 방식의 효율화를 통한 효과성 제고

대부분의 개발협력은 초기 단계에서 국가(정부), 하드웨어(시설·장비, 기자재 등 인프라), 프로젝트 중심으로 사업이 추진된다. 시간이 경과하면서 경험과 노하우가 축적되고, 지역, 수원국 등에 대한 사업 여건 관련 정보가 쌓이면서 민간(시장, 국제 조달), 소프트웨어(지식, 경험, 교육·훈련, 자문 등), 수요 기반, 수원국 중심으로 그 중요성이 높아지고 있다. 기존의 기계적이고 정형화된 사업 추진 방식으로는 변화하는 수요에 부응하기 어렵다. 개발협력의 효과성을 높이기 위해 유·무상, 다자·양자, 다양한 협력 방식(남남 협력, 삼각 협력 등)을 유연하게 적용할 수 있는 운영의 자율성 확보도 요구된다.

선진 공여국 사례에서도 확인했듯이 우리나라도 지역, 분야, 사업 추진 방식에 대한 선택과 집중이 요구된다. 지역적으로는 아시아, 아프리카, 분야별로는 교육, 복지를 포함한 보건의료, 사업 추진 방식으로는 유·무상 연계, 양자 중심, 프로그램 방식에 집중한다면 유효한 자원으로 성과를 극대화할 수 있을 것이다.

다. 참여 주체의 다양화와 파트너십 강화

다수의 선진 공여국에서 대학, 비정부기구^(NGO) 등이 정부 혹은 재원 조달 주체로부터 위탁받아 주도적으로 개발협력 관련 사업을 추진해 오고 있으나 여전히 많은 공여국에서는 정부 부처와 산하 기관 등 공공 영역이 핵심 역할을 담당하고 있다. 한편, 시간과 비용 등 규모의 경제와 정치·외교적 요소를 고려하여 국가 차원에서 개발협력을 추진하고 있지만 전문성과 경험, 사업 운영의 효율성 등을 고려할 때 개발협력 컨설팅 기업, 관련 전문가 등이 참여할 수 있는 기회를 제공하는 것도 중요하다. 따라서 사업 분야, 내용, 추진 방식 등을 고려하여 참여 혹은 수행할 수 있는 범위를 확대하여 효과성을 제고해야 한다.

나아가 개별 사업들이 단위 사업으로는 충분한 성과를 거두었다 하더라도 타 분야, 타 지역 등 타 영역과 연계·협력이 되지 않아 시너지효과를 낼 수 없는 경우도 많다. 따라서 교육-노동-복지 연계 혹은 통상(무역)-산업(중소기업) 연계, 지역 간, 국가 간 연계 등 다양한 수직·수평, 통합적 파트너십 구축이 요구된다. 이를 위해서는 개발협력 분야의 다양한 정보가 충분히 생성, 가공, 축적, 활용될 수 있는 시스템이 구축되어야 한다. 관련 정보 공유를 위한 인프라 투자도 선행되어야 한다.

라. 민관협력 확대 및 지속성 보장

민관협력^(PPP)은 말 그대로 공익적 서비스 제공을 위해 국가(정부)와 기업(시장)이 협력하는 것을 의미한다. 성격과 운영 방식, 성과 제고 등 많은 부분이 다른 영역과 협력하고 상호 보완하는 장점이 있는 반면, 두 부문 간의 위험을 분산·공유한다는 특징도 있다. 개발협력의 PPP에서는 부족한 개발 재원 확보, 글로벌 사회 공헌^{(Global CSR)} 등도 포함하여 논의하고 있다. 특히 정부와 민간의 협력은 기술이전, 고용, 생산성 향상 등을 촉진하여 빈곤 감소는 물론 경제발전과 개도국 국민의 삶의 질 향상에도 기여할 수 있다. 이를 위해 대학, 시민사회단체, 기업 등과의 파트너십 구축이 중요하며, 2012년 출범한 개발협력연대^{(Development Alliance Korea)} 등 새로운 개발협력 플랫폼이 효과적으로 연계되어야 한다.

무엇보다 개발협력 관련 사업의 최대 목표는 해당 사업의 지속가능성, 계속 발전성을 확보하는 일이라 할 수 있다. 수원국의 자립 발전 의지와 함께 관련 프로그램과 개별 사업들이 지속적으로 유지, 운영될 수 있는 구조를 만들어야 한다. 이를 위해 정부 공무원들은 물론 참여 주체들에 대한 교육·훈련을 통해 역량을 개발하는 일이 무엇보다 중요하다.

마. 자율 기반의 성과 관리

정부에서는 평가의 목적, 원칙, 종류 및 통합 평가 시스템 구조, 사업 수행 기관 평가(자체 평가) 절차 등을 담은 국제개발협력 통합 평가 매뉴얼(2018)을 작성하여 활용하고 있으나 기계적인 작업이 아니라, 수원국의 정부·기관·관계자 등 다양한 이해관계자들이 동의하고 수용 가능하며 결과를 제대로 활용할 수 있도록 자율과 독립을 기반으로 하는 성과 관리가 이루어져야 한다.

현재 성과 평가 시 논리 모형 접근법^{(Logical Framework Approach)}, 프로젝트 관리 모형^{(PBM: Project-Base Management)}은 물론 영향 평가 모형^{(Impact Evaluation)} 등 다양한 방법론이 활용되고 있다. 이들 방법은 궁극적으로 이해관계자, 문제, 목표 등을 분석하여 프로젝트를 선택하는 단계로 진행된다. 대부분 투입, 활동, 산출, 성과 등의 절차별 목표와 세부 지표 선정을 통해 관리·집행되고 있다. PBM은 기획, 발굴, 심사, 승인, 평가, 결과의 환류 등의 순으로 추진된다.

많은 성과 평가 체계가 객관적이고 합리적인 방법과 절차를 따라 수행되지만 세부 과정을 보면 수원국, 지역, 대상, 사업 내용 등이 일치하거나 적합하지 않은 사례가 많아 당초 계획대로 진행하지 못하는 경우가 많다. 따라서 이러한 방법론의 적절한 활용과 함께 사업 성격에 부합하는 성과 관리 방법을 적용하는 유연성을 가져야 한다.

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그림 3.

사업 성과 모형(Result chain)

자료: World Bank. (2011). Impact Evaluation in Practice.

바. 전문 인력 양성 및 재교육을 통한 사업 효과성 극대화

그간 개발협력 분야는 국내외의 관심과 지원 확대로 그 범위와 시장이 크게 확대되어 왔다. 또한 개발협력 현장에서는 현장 경험이 풍부하고 다양한 상황 변화에 충실하게 대처할 수 있는 실무 전문가 등 전문 인력에 대한 수요가 크게 증가하고 있다. 개발협력 분야가 양적·질적으로 지속적으로 성장하고 관련 인재들이 전문성을 바탕으로 효과적으로 활동하려면 개발협력 분야 생태계가 제대로 구축되어야 한다. 즉, 개발협력 분야의 각 주체들이 주어진 역할과 기능을 원만하게 수행하고, 나아가 이들 주체들 간의 연계와 협력을 통해 공동의 가치와 철학을 실행할 수 있는 구도를 만들어야 한다.

선진 공여국은 오랜 개발협력 분야 사업 경험을 토대로 다양한 인력 양성 시스템을 갖추고 있다. 학교 교육 과정에 개발협력 교육 과목이 포함되어 있고, 분야별·직무별로 특화된 프로그램을 운영해 개발협력 분야 사업 수행에 크게 기여하고 있다. 우리나라도 해외봉사단, ODA 청년인턴 등을 활성화하고 맞춤형 ODA 교육을 확대하는 것을 주요 내용으로 하는 개발협력 글로벌 인재 양성 사업을 추진하고 있다. 개발협력 생태계는 전 세계, 전 인류와 이를 제어하는 각종 경제사회, 정책적 요인들이 종합된 복합체계이며, 개발협력을 수행하거나 수혜받는 주체 모두 상호 영향을 받는 종합체계라 할 수 있다. 이는 각 주체들 간의 연관 관계, 역할과 기능 등이 포함된 복합 구조이다.

정부 부처, 전담 기관, 공공 기관, 민간 컨설팅 기관, 분야별 전문가, 개발NGO를 포함한 시민사회, 대학(전문대학 등 포함) 등 개발협력 분야에서 고유의 기능과 역할을 수행하는 기관들 간 원활한 정보 공유, 의사소통 등을 기반으로 한 협력을 통해 규모의 경제, 비용 대비 높은 성과를 거둘 수 있는 고성과 체제를 구축해야 한다.

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그림 4.

개발협력 생태계 영역과 구성 요소

자료: 김철희. (2018). 국내외 개발협력 인재양성 및 개발협력 생태계 육성방안 논의 현황. 국제개발협력, 2018 제3호, KOICA.

우리나라 개발협력 분야 인재 양성과 효과적인 생태계 육성을 위해서는 개발협력의 범위 확대와 SDGs 연계, 중장기 관점에서의 시스템 설계 및 주요 의제로서의 인재 개발 추진, 국제사회의 개발협력 프로젝트에 대한 적극 참여 및 수행, 개발협력 분야 인력 수급 전망(예측)을 연계한 사업 추진 구도 형성, 상생과 협력의 개발협력 생태계 구축 등을 지속적으로 추진해야 한다.

사. 지속가능개발목표(SDGs)와의 연계

SDGs는 17개 목표와 169개 세부 목표로 구성되어 있으며 경제, 사회, 환경 등 다양한 분야를 망라함으로써 인간이 중심이 되고 선진국과 개도국 모두가 이행해야 하는 포괄적인 파트너십을 지향한다. 개발협력 분야는 SDGs와 매우 밀접한 관련성이 있다. 특히 유엔 SDGs와 연계하여 이를 효과적으로 추진할 수 있도록 지속가능발전위원회를 중심으로 국가 차원에서 추진하고 있는 K-SDGs^{(국가지속가능개발목표)}의 개발협력 분야(목표 17, 파트너십)에서 총 19개 세부 목표와 지표를 제시하고 있어 개발협력의 효과적인 추진에 크게 기여할 것으로 기대된다. 세부 지표로 ODA 순액 비율, 최빈국에 대한 지원 비율, ODA 및 남남 협력 비율, 협력 형태별 프로그램 수, 개발도상국에 대한 재정 및 기술 지원 비율 등이 담겨 있어 중요한 성과 측정 지표로 활용할 수 있다.