국제사회보장리뷰Global Social Security Review

가. 스웨덴 국제개발협력의 주요 목표와 우선순위

스웨덴 정부는 자국의 원조와 국제개발협력의 주요 목표를 ‘가난하고 억압받는 사람들을 위해 더 나은 삶의 전제 조건을 만드는 것’으로 설정하고, 이를 아래 [그림 1]에 나타난 것처럼 6가지 하위 목표로 세분화했다(Government Offices of Sweden, 2013). 또한 6개 하위 목표 모두에 적용하는 3대 주요 우선순위로 민주주의와 인권, 환경과 기후, 성평등과 개발에서의 여성의 역할을 설정했다. 스웨덴은 또한 2003년 국회에서 채택한 국제개발협력 기본 정책 문서인 「공동책임: 국제개발을 위한 스웨덴의 정책^{(Shared Responsibility: Sweden’s Policy for Global Development(PGD))}」를 근간으로 ‘공평하고 지속 가능한 지구적 발전^{(equitable and sustainable global development)}’을 범정부적 차원의 국제개발 목표로 명시하고 있다. 이 문서를 통해 국제개발협력 정책이 외교, 안보 및 국제 경제, 환경 정책과의 일관성을 도모해야 한다고 강조하고 있으며, 새천년개발목표^{(MDGs: Millennium Development Goals)}와 같이 국제사회가 합의한 개발목표와 연계하고 있다. 또한 스웨덴 국제개발협력의 주요 정책 요소로 1) 인권 존중 2) 민주주의 및 굿거버넌스 3) 성평등 4) 지속 가능한 자원 활용과 환경보호 5) 경제 발전 6) 사회 발전 및 안보 7) 분쟁 관리 및 인간 안보 8) 글로벌 공공재와 도전 과제를 제시하였다. 이와 동시에 권리 중심 접근법, 빈곤층 중심 접근법을 전 분야에 걸친 정책 결정과 사업 실행에 적용하는 접근법으로 채택하였다(곽재성 외, 2018).

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그림 1.

스웨덴 개발협력 정책의 목적: 공평하고 지속 가능한 발전에 기여

자료: Government Offices of Sweden. (2013). Aid Policy Framework: The Direction of Swedish Aid. Government Communication 2013/14:131. Ministry for Foreign Affairs. p.15.

스웨덴 정부는 이후에도 PGD를 뒷받침하는 정책과 전략 문서를 꾸준히 개발했다. 2014년에는 PGD에 요약된 다양한 관점과 정책 영역 간의 우선순위를 명확히 하기 위해 「원조 정책 틀: 스웨덴 원조의 방향^{(Aid Policy Framework: The Direction of Swedish Aid)}」를 작성했다. 이 정책 문서는 특히 빈곤에 대한 다차원적 접근의 중요성을 강조하고, 궁극적인 억압의 형태인 폭력과 무력 충돌을 언급하며 갈등과 분쟁 상황에 처한 지역 및 ‘억압받는 사람들’에 대한 주의를 환기시켰다(Government Offices of Sweden, 2013).

2016년에는 기존에 산재해 있던 관련 정책 문서들을 정비하고 새롭게 구성된 정부의 외교 정책과 유엔에서 채택한 지속가능개발 의제에 더욱 체계적으로 접근하기 위해 「스웨덴 개발협력 및 인도주의적 지원을 위한 정책 틀^{(Policy Framework for Swedish Development Cooperation and Humanitarian Assistance)}」을 작성해 2014년의 정책 프레임워크를 대체했다. 이 문서에서는 개발협력이 스웨덴 외교 정책의 핵심 구성 요소이며, 권리와 빈곤층 중심의 개발 관점을 고려한 정책 일관성이 중요하다는 점을 강조하고 있다. 더불어 갈등 관점과 환경 및 기후, 성평등 관점을 스웨덴 국제개발협력을 아우르는 통합적 접근법으로 명시했다. 또한 이전 정책 문서에는 포함시키지 않았던 인도적 지원 전략을 개발협력과 연계하기 위한 노력을 구체화하고, 지속가능개발목표^{(SDGs: Sustainable Development Goals)}의 17개 목표에 부합하는 8개 세부 주제를 설정했다. 8개 세부 주제는 1) 인권, 민주주의 및 법의 지배 원칙 2) 성평등 및 보건 3) 교육 및 연구 4) 이주와 개발 5) 포용적 경제개발 6) 환경, 기후 및 천연자원 7) 평화롭고 포용적인 사회, 8) 글로벌 성평등으로 나뉘어 있다(곽재성 외, 2018).

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그림 2.

스웨덴 국제개발협력의 통합적 접근법 및 8개 세부 주제

자료: Government Offices of Sweden. (2016). Policy framework for Swedish development cooperation and humanitarian assistance. Government Communication 2016/17:60.

유럽연합^(EU)의 주요 회원국인 스웨덴은 특히 노르딕 정체성을 강조하며 인권과 민주주의, 세계시민적 가치 확산에 기여하고 있다. 각각의 가치에 대한 강조뿐만 아니라 노르딕 국가들의 국제개발협력과 원조 수행이 인도적 목적을 우선시한다는 점과 긴밀히 연결되어 있다. 특히 미국, 일본과 달리 원조의 도덕성을 강조하며 정치경제적 이해관계를 떠나 빈곤으로 인해 권리를 침해받고 억압받는 이들을 지원하는 것이 당연하다는 입장을 취하고 있다(Government Offices of Sweden, 2016, p. 6).

나. 지속가능개발 의제와 SDGs 이행을 위한 정책적 노력

스웨덴은 2030 지속가능개발의제 이행에서 글로벌 리더가 되겠다는 목표를 설정하고, 이를 달성하기 위해 내부 조직 체계를 정비하고 이행 프로세스를 구축했다. 스웨덴 정부의 SDGs 이행 프로세스는 2016년 1월 공식적으로 시작되었는데, 가장 먼저 정부, 시민사회, 지자체, 학계 및 민간 부문 대표 등 사회 전반의 관련 전문가들을 중심으로 국가대표단^{(National Delegation)}이 꾸려졌다. 이와 함께 전 부처에서 SDGs 이행 계획을 수립하고 점검하도록 조치했다(Government Offices of Sweden, 2017b). 그 결과 2018년 6월에 SDGs 이행을 위한 스웨덴 정부의 통합적 행동계획인 「2030아젠다를 위한 스웨덴 정부의 통합적 행동계획 ^{(Sweden’s action plan for the 2030 Agenda)}」를 채택했다. 이 행동계획은 SDGs 이행을 위한 6대 중점 분야를 명시하고 있는데, 이는 1) 사회적 평등과 성평등^{(social equality and gender equality)} 2) 지속 가능한 사회^{(sustainable society)} 3) 사회적으로 유용하고 순환적이며 바이오에 기반을 둔 경제^{(socially beneficial, circular and bio-based economy)} 4) 기업의 사회적 책임을 동반한 강한 비즈니스 분야^{(strong business sector with corporate social responsibility)} 5) 지속 가능하고 건강한 먹이사슬^{(sustainable and healthy food chain)} 6) 지식과 혁신^{(knowledge and innovation)}이다(Government Offices of Sweden, 2017c).

이후 스웨덴 정부는 SDGs의 모든 세부 목표에 대한 국가 지표를 작성하고 진행 상황을 정기적으로 모니터링하기 위한 통합 추적 시스템을 만들기 시작했다. SDGs의 이행에서 스웨덴의 적극적인 노력과 성과는 최근 발표된 경제협력개발기구^(OECD) 개발원조위원회^{(DAC: Development Assistance Committee)}의 동료 검토^{(Peer Review)} 보고서에서도 높은 평가를 받았다(OECD, 2019b, p. 27).

다. 다차원적 빈곤 접근법

2030 지속가능개발 의제에 대한 또 다른 노력으로 스웨덴은 “누구도 소외되지 않도록 한다^{(Leave no one behind)}.”라는 슬로건을 실행하기 위해 빈곤에 대한 다차원적 분석을 시도하고 있다. 스웨덴 정부는 이 명제를 2016년 정책 프레임워크에 명확히 명시하였고, 이어 2017년에는 스웨덴의 국제개발협력 대표 기구인 스웨덴 국제개발협력청^{(Sida: Swedish International Development Cooperation Agency)}와 함께 다차원적 빈곤 접근법^{(MDPA: Multidimensional Poverty Approach)}을 개발했다(Sida, 2017). MDPA는 빈곤을 물질적 자원의 결핍^(resources)뿐 아니라, 기회와 선택^{(opportunities and choice)}, 권력과 목소리^{(power and voice)}, 인간 안보^{(human security)} 결여의 문제로 간주한다. 이는 구체적으로 누가 가난하게 살고 있는지, 다른 집단에서는 빈곤이 어떤 양상으로 나타나는지, 왜 빈곤이 발생하는지 등을 위 4가지 차원에서 총체적으로 살펴보고 분석하는 것에서 시작된다. 더불어 경제적·사회적 맥락, 정치 및 제도적 맥락, 갈등 및 평화적 맥락, 환경적 맥락에 따라 빈곤의 양상이 어떻게 달라지는지를 확인함으로써 가난한 사람들의 관점을 실질적으로 반영하여 스웨덴 국제개발협력의 효과성을 높이는 것을 목표로 한다.

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그림 3.

빈곤의 4가지 차원과 개발의 맥락 분석 모델

자료: Sida. (2018a). Poverty Toolbox. https://www.sida.se/Svenska/publikationer/159894/poverty-toolbox/

라. 인권에 기반한 개발협력

스웨덴 정부는 오랫동안 외교 정책의 연장선상에서 인권을 스웨덴 국제개발협력 정책의 가장 근본적인 가치로 설정해 왔다. 인권 존중과 이를 보장하는 국제법은 스웨덴 외교 정책의 근간이자 지속가능개발의 전제 조건으로 인식된다. 앞서 언급한 바와 같이 스웨덴 국제개발협력의 목적은 빈곤 국가 국민들의 삶의 질 개선을 위해 노력하는 것으로 권리, 빈곤층 중심, 갈등 및 분쟁, 환경 및 기후, 성평등의 5대 관점을 국제개발협력 사업의 기획, 실행, 모니터링과 평가 등 전 단계에서 고려해야 함을 강조하고 있다. 그중에서도 인권은 전 영역에 적용되는 주류화^{(mainstreaming)}의 대상인 동시에 그 자체로 달성해야 할 목적이며, 스웨덴 정부가 지원해야 할 필수 영역으로 간주된다.

스웨덴 정부는 불평등한 권력 분배로 인한 결핍을 빈곤의 원인으로 상정하고 있다. 빈곤을 근본적으로 해결하기 위해서는 인권과 민주주의 증진을 통해 권력 구조를 개선해야 한다는 관점을 견지하고 있으며, 이에 인권과 민주주의는 동일한 정책과 전략 내에서 일관적으로 다루어지고 있다. 스웨덴 국제개발협력의 인권과 민주주의 정책에 대한 기본적 전제는 ‘인권은 보편적이고 상호 의존적이며 불가분적’이라는 것이다. 이러한 전제를 바탕으로 스웨덴 정부의 개발 지원 사업은 첫째 시민적·정치적 권리 증진, 둘째 민주주의와 법의 지배 원칙에 대한 제도와 절차 강화, 셋째 민주주의적 요소 증진과 강화의 3가지 영역에 우선순위를 부여하고 있다(곽재성 외, 2018).

인권과 민주주의에 대한 관점은 2016년에 수립된 정책 프레임워크에서 더욱 강조되고 있다. 스웨덴은 인권과 민주주의 측면에서 최근 많은 국가들이 큰 위기에 직면해 있다고 진단하고, 이에 대해 스웨덴이 지니고 있는 국제적 차원의 협력을 촉진하는 독특한 지위와 신뢰를 활용해 더 큰 역할을 해야 함을 강조하고 있다. 인권과 민주주의에 대해서만큼은 스웨덴 국제개발협력의 정책 방향이 2030 지속가능개발 의제가 합의한 것보다 훨씬 더 강력한 정치적 의지를 담고 있음을 천명함으로써 이를 뒷받침한다. 이 문서에서 제시한 국제개발협력의 주요 8가지 주제 중 ‘인권, 민주주의 및 법의 지배 원칙’이 첫 번째 주제로 명시된 것은 이에 대한 스웨덴 정부의 우선순위를 보여 준다.