Ⅰ. 연구 배경

행정안전부의 ^「2022 지방자치단체 외국인주민 현황_」에 의하면 한국에 거주하고 있는 외국국적자와 귀화자의 수는 약 198만 명에 이른다. 인구 감소가 지속됨에 따라 이주민 유입의 필요성에 대한 논의는 인구 정책, 노동 정책의 차원에서 계속되고 있다. 하지만 한국에서 거주하는 이주민들이 안정적으로 정착할 수 있는 환경 조성을 위한 정책은 미비한 상황이며, 한국인의 배우자나 귀화자 등 한국인을 포함한 ^「다문화가족지원법_」상 ‘다문화가족’이 아닌 이주민 가족에 대해서는 특히 관심이 부족한 상황이다. 결혼이주민을 제외한 이주민은 한국 사회의 정주 대상이 아니라 일을 하고 돌아갈 사람들로 간주했기 때문에 이주민에 대한 정책은 개인 단위의 관리 대상으로 접근하였고, 이주민이 한국에서 가족을 이루고 사는 것에 대해서는 적극적인 정책을 펼치지 않고 있다(장주영, 2023). 이주민 가족 관련 통계의 부재는 이주민 가족에 대한 정책적 무관심의 단적인 예이다. 가족 이주와 관련된 체류자격으로 등록된 외국인의 숫자는 36만 명 정도이지만(장주영, 2023)¹⁾ 주(主)이주민에게 종속되지 않는 체류자격으로 가족을 구성하고 있는 외국인의 숫자는 이에 포함되지 않기 때문에(예: 부부가 각각 고용허가제 이주노동자) 실제 가족과 함께 거주하는 외국국적 이주민의 숫자는 이보다 더 크다. 하지만 다문화가족이 아닌 외국국적 이주민 인구는 가구 단위 집계가 되지 않아 이주민 가족에 대한 규모 파악이 불가능하다(장주영 외, 2023).

이주민의 지속적 증가와 이주민 정주가 요구되는 현시점에서 이주민 가족의 안정적 생활은 이들이 한국사회의 건강한 구성원으로 통합되기 위한 필수 조건이다. ^「사회보장기본법_」 제8조에서는 외국인의 사회보장제도 적용은 상호주의 원칙에 따르되 관계 법령에서 정한다고 되어 있고, 난민인정자만이 난민협약에 기초한 ^「난민법_」 제38조에 의해 상호주의를 적용받지 않는다. 사회보험에는 외국국적 이주민도 포섭되어 있으나 공공부조와 사회서비스는 특례규정에 의하거나 개별 사업에서 규정하는 대상에 일부 외국국적 이주민이 포함되기도 한다. 외국국적 이주민은 다양한 사회복지 영역에서 국민과 동일한 권리를 보장받고 있지 못하며(김복기, 2019; 김유휘 외, 2022), 다문화가족 구성원인 외국국적 이주민만이 ^「재한외국인처우기본법_」, ^「다문화가족지원법_」의 지원 규정들을 통해 보호받고 있는 상황으로 이는 이들이 한국인의 가족이라는 특수성에 기인한다. 앞서 언급한 것처럼 현재 한국의 이주민 대상 정책은 이주민을 개인 단위로 접근하고 있으나, 가족 단위로 거주하고 있는 외국국적 이주민이 적지 않고 가족 단위 정주화를 확대하고자 하는 현 상황에서는 이주민 가족이 안정적으로 살아갈 수 있는 환경을 조성할 필요가 있다. 이주민 가족을 대상으로 하는 사회보장과 관련된 주요 국제법규로는 UN의 ‘아동권리협약’과 ‘이주노동자와 그 가족의 권리보호에 관한 국제협약’, ILO의 ‘취업이주에 관한 협약’ ‘사회보장의 최저기준에 관한 협약’과 ‘사회보장에서 내외국인의 균등대우에 관한 협약’ ‘이주노동자 보충협약’ 등이 있으나, 한국이 비준한 것은 ‘아동권리협약’ 뿐이다.

외국국적 이주민에 대한 사회보장은 개별 서비스 영역에 따라 대상 포함의 적절성이 다를 수 있지만 이들의 정착과 사회통합을 위해서는 사회보장의 전반적 확대에 대한 고려가 필요하다(김유휘 외, 2022). 특히 사회복지영역 에서 취약 및 위기 가족을 논할 때 가족생활에서 스트레스 사건이나 상황에 직면하였어도 충분한 내ㆍ외적 자원이 부족하여 위기관리를 적절하게 할 수 없거나 소유한 경제적, 물질적, 인적 자본이 부족한 가족에 대한 지원체계를 우선적으로 구축해야 함을 강조해 왔다(김승권 외, 2011). 이러한 가족의 취약 및 위기 상황은 한부모가족, 고위험 장애인 가족, 돌봄 취약 가족들을 중심으로 논의되는 경우가 많다. 외국국적 이주민 가족이라 하여 이러한 취약 및 위기 상황에 놓이지 않는 것은 아니다. 가족이 취약한 상황에 처했을 때 완충 작용을 하는 사회적 안전망의 필요성은 그 가족 구성원들의 국적과 무관하다. 외국국적 이주민 가족은 한국인보다 위기에 대응할 수 있는 자원이 더 취약할 수 있기 때문에 오히려 제도적 지원의 중요성이 더 클 수 있다.

외국국적 이주민의 사회보장에 대한 기존 연구들은 사회보험, 공공부조, 사회서비스를 포함한 전반적인 사회보장 제도의 현황과 이주민의 지위, 이슈들을 다루어왔다(구인회 외, 2009; 노호창, 2015; 김복기, 2019; 김연주, 2020). 그러나 가족의 구체적인 욕구와 문제들을 중심으로 사회보장 제도 내의 유형별 법과 정책 현황을 분석한 연구는 이주민의 사회서비스 보장에 대한 연구(김유휘 외, 2022)를 제외하고는 부족한 상황이다. 전체적인 사회보장 제도 안으로 이주민 가족을 통합시키기 위한 사회적 합의를 이끌기 위해서는 제도 내의 영역별 법과 정책의 현황들을 살펴보고, 개선 방안들을 모색함으로써 이주민 가족에 대한 사회보장의 영역을 확대하는 노력들이 필요하다. 따라서 본 연구에서는 사회보장의 여러 영역 중 가족의 취약성이 가장 많이 제기되는 영유아와 장애인 돌봄, 그리고 한부모 가족을 중심으로 관련된 법과 정책들을 살펴보고자 한다.

이주민 가족 중 사회보장의 필요성에 대해 가장 많이 논의되어 온 대상은 한부모 결혼이주민이다. 한국인과 혼인 관계를 유지하고 있을 때의 결혼이주민은 다른 이주민보다 훨씬 넓은 범위의 사회보장 대상에 포함되지만, 한국인과의 혼인 관계가 해소되거나 배우자가 사망한 경우에는 사회보장 대상에 포함되지 못하는 경우가 발생하고 한부모로서 겪는 사회경제적 어려움 외에 이주민에 대한 차별적 구조로 인한 배제도 경험하게 된다(김희주, 2018). 2021년 다문화가족 중 10.9%로 추산되는 한부모가족은 자녀 돌봄의 어려움을 겪으며, 이로 인해 출신국으로 자녀와 함께 귀환하기도 한다(관계기관 합동, 2023). 2021년 ^「한부모가족지원법_」이 개정되어 한국 국적 아동을 양육하는 외국인 부모는 한국인 배우자 여부와 관계없이 한부모가족 지원 대상이 되었지만, 미등록 외국인은 한부모가족의 조건을 충족하여도 대상에서 제외된다. 또한 등록외국인이라 하더라도 다양한 이유로 인해 자녀가 한국 국적이 아닌 경우도 적지 않다. ^「한부모가족지원법_」 개정으로 자녀 양육에 어려움을 겪는 외국국적 한부모도 지원을 받을 수 있다는 점은 의미가 있지만, 여전히 대한민국 국적을 가진 자녀를 양육해야 한다는 조건은 혈연주의에 기반한 정책지원을 벗어나지 못하는 아쉬움이 있다. 외국인이 한국에서 혼자 자녀를 양육하는 경우에는 가족 상황이 특히 취약해지기 쉬운데, 이는 외국인 아동 보육 지원의 미비에 따른 경제활동의 어려움, 돌봄 공백 등과도 연관된다.

이주민, 특히 이주여성이 한부모가 되는 원인 중 가정폭력 또한 적지 않다(박송이 외, 2020). 이주민이 폭력, 특히 가정폭력을 경험하는 경우에는 체류자격에도 영향을 주는 경우가 많기 때문에 해외에서는 폭력 피해자를 대상으로 하는 별도의 체류자격을 제공하거나 가정폭력 예방이나 지원과 관련된 특별 교육프로그램을 실시하기도 한다 (OECD, 2023). 한국의 경우에도 결혼이주민 중 배우자의 폭행 등으로 인해 혼인관계를 유지할 수 없는 경우에 체류기간을 연장(F-6-1)해주거나 체류자격을 변경(F-6-3)해 주기도 하지만 모두 결혼이민 체류자격의 범주에만 해당하고, 결혼이주민이 아닌 경우에는 성폭력 피해자이거나 상습폭행·학대 등으로 재판이나 수사, 민·형사상 권리구제 절차가 진행 중인 경우에만 관련 체류자격(G-1-11)을 부여한다.²⁾ 폭력 피해를 입은 이주여성을 위한 상담소와 쉼터들이 운영되고 있지만 정책적으로는 결혼이주여성을 대상으로 한정하고 있고³⁾, 가정폭력이나 방임 등을 경험하는 이주배경 아동을 대상으로 하는 쉼터는 매우 드물다. 국가인권위원회는 2018년 보건복지부에 학대피해 이주배경 아동 보호를 위해 아동복지시설의 입소 거부 제재와 입소시 예산 지원 등 제도개선 권고를 하였으나 보건복지부는 이 권고를 불수용하였다(국가인권위원회, 2019. 3. 29.).

영유아기의 보육 시설 이용은 이주배경 아동의 언어 발달과 문화 적응에 긍정적인 영향을 주며, 최소한의 비용으로 최대한의 사회통합 효과를 보장할 수 있는 방안이다. 가족 내 사용 언어가 이주국의 언어와 다른 이주배경 아동들에게 영유아 보육 시설 이용을 통한 언어 습득은 특히 효과적이다(Balladares & Kankaras, 2020). 이러한 이유로 OECD 국가 중 24개국에서 이주배경 아동에게 무상보육을 제공하고 있으며, 무상보육이 아닐 경우에는 조건부로 보육료를 지급하고 있다(OECD, 2021). 한국에서도 국가인권위원회가 권고(2019. 5. 2.)하는 등 이주배경 아동에 대한 보육료 지원의 요구가 계속되고 있으나 보건복지부는 이를 수용하지 않고 있는 상황이다(국가인권위원회, 2021. 8. 25.). 지방자치단체 차원에서 이주배경 아동의 보육료를 지원하기도 하지만, 전국 기초지자체 중 62곳에 불과하며 전액을 지원하는 경우는 드물다(류호, 2023. 10. 9.). 2023년 6월 어린이집에 재원하고 있는 외국국적 영유아의 숫자는 등록된 외국인 영유아의 58%에 그쳐(장진복, 2023. 10. 11.) 보육시설 이용을 통한 이주배경 아동의 한국사회 적응 지원이 부족함을 알 수 있다. 보육 지원 제도의 미비는 이주민 부모가 자녀를 영유아기가 아닌 학령기에 중도입국시키는 이유로 작용할 수도 있는데, 늦은 나이의 입국과 진학은 이주배경 아동청소년의 한국사회 적응을 더 어렵게 하기도 한다(김희주, 장주영, 2023).

이주민 가족의 취약성이 두드러지는 또 다른 예는 장애가 있는 가족구성원이 있는 경우이다. 그러나 가정폭력 피해자를 포함한 한부모가족, 이주배경 영유아를 돌보는 이주민 가족처럼 이들도 각종 사회보장에서 배제되고 있다. 국가인권위원회는 2008년 외국인도 장애인등록을 할 수 있도록 제도개선을 권고하였고, 이에 따라 장애인복지법이 개정되었으나 장애인등록을 할 수 있는 이주민의 체류자격은 매우 한정적이고, 장애인 등록을 하더라도 지원 대상이 되지 않는 경우가 대부분이다(권영실, 2023). 외국인 등록장애인에게 철도요금 감면이 적용되지 않는 최근의 사례도 그 예 중 하나이다(국가인권위원회, 2023. 8. 1.).

2018년 말 유엔 총회가 승인한 이주 글로벌 컴팩트(Global Compact for Migration)는 이주민이 인권과 관련된 기본적 서비스에 접근할 수 있도록 하고(목표 15) 이주민의 완전한 포용(inclusion)과 사회적 응집(social cohesion) 을 실현하기 위해 이주민과 사회의 역량을 강화할 것(목표 16)을 제시하고 있다. 한국도 채택한 이주 글로벌 컴팩트의 이 목표들을 달성하기 위해서는 이주민 가족이 한국사회의 구성원으로 역량을 발휘하며 안정적으로 살아갈 수 있도록 제도적 뒷받침을 제공해야 한다. 정부에서 추진하는 지역특화비자, 준숙련 노동비자의 대상이 되는 이주민들의 가족 단위 정주 확대를 위해서는 특히 데려온 가족들이 취약한 상황에 처하게 되었을 때 사회에서 배제되지 않도록 제도를 정비해야 한다. 이 연구에서는 이주민 가족의 사회통합에 필수적인 사회보장 정책 중 이주민 영유아 보육 지원, 장애인 지원, 한부모가족 지원의 영역을 중심으로 현행 법제와 사업이 그 대상을 국적과 관련하여 어떻게 규정하고 있는지를 검토하고 외국국적 이주민 가족이 한국 사회의 구성원으로서 정책 대상에 포섭될 수 있는 방안을 강구하고자 한다.

Ⅱ. 연구 내용

본 연구는 영유아 보육, 장애인과 한부모가족 지원과 관련된 국내 관련 법과 정책을 중심으로 외국 국적 이주민과 관련된 지원 내용을 검토하고자 한다. 영역별로 검토할 법은 ^「영유아보육법_」, ^「장애인복지법_」, ^「한부모가족지원법_」, ^「국민기초생활보장법_」, ^「가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률_」로 각 법에서 규정하는 목적과 적용 대상, 외국인 지원 여부 그리고 지원 내용 등을 살펴보았다. 한부모가족 지원과 관련된 법은 ^「한부모가족지원법_」 외에도 빈곤 한부모와 관련된 국민기초생활보장 제도, 결혼이민자들이 한부모가 되는 주요한 원인 중 하나인 가정폭력과 관련된 법과 구체적인 지원 내용들도 포함하였다. 지원 내용이 많거나 이주민의 체류자격에 따라 상이한 정책들은 일부 표로 정리하였다.

영역별 법을 분석하는 이유는 외국 국적을 가진 이주민(결혼이민자, 이주노동자, 난민인정자와 아프간 특별 기여자, 인도적 체류자 및 난민 신청자, 재외 동포 등)과 가족들에 대한 수급권을 어느 수준까지 보장 또는 배제하고 있는지를 살펴보기 위함이다. 이를 위해 관련 법령 외에도 정책 기본계획, 사업안내, 지자체 조례 등의 정책 자료들을 수집하여 검토하였다. 수집된 자료들을 토대로 각 영역별 정책에서 외국국적 이주민에 대한 지원은 어떤 대상까지 포용하고 있고, 이주민의 체류자격에 따라 지원되는 내용들이 무엇인지를 파악하였고, 법령에서 규정한 이주민에 대한 지원이 실제로 사업에서 실행되고 있는지를 살펴보았다.

Ⅲ. 이주민 관련 법제도 현황

Ⅳ. 결론

이 연구에서는 한부모가족, 영유아 자녀나 장애인을 둔 가족 등 이주민 가족 중에서도 특히 취약한 상황에 처할 수 있는 이들을 대상으로 현행 법과 제도가 어떻게 마련되어 있고 이들을 포함하는지 또는 사각지대가 존재하는지를 검토해보았다. 이주배경 영유아 보육은 외국국적 아동은 물론이고 미등록 이주배경 아동도 어린이집 입소가 가능하지만 부모가 맞벌이더라도 어린이집 입소 우선 순위에 포함되지 못하고 있다. 더구나 일부 지방자치단체를 제외하면 보육료가 지원되지 않아 보육 서비스 이용이 매우 어려운 상황이다. 외국국적 이주민 중 일부 체류자격 소지자(재외 동포, 영주자, 결혼이주민, 난민인정자)만이 장애인등록을 할 수 있고, 장애인등록을 하더라도 실제로 필요한 서비스 지원에서 대부분 제외되고 있다. 난민인정자의 경우 난민법에 근거하여 내국인과 동일하게 장애인복지 서비스를 제공받을 수 있으나 구체적인 사업 운영 규정에 난민인정자에 대한 예외 지원 내용이 명확하게 규정되어 있지 않다. 한부모가족지원의 경우 한국인의 배우자 여부와 관계없이 한국 국적의 자녀를 양육하는 경우에는 지원 대상이 되지만 미등록 외국인 한부모나 한국국적이 없는 한부모가정의 아동들은 대상에서 제외되고 있다. 한부모 결혼이주민은 기초생활 수급지원에 있어서도 한부모 요건만이 아니라 외국인 특례기준까지 충족해야만 수급 대상이 될 수 있다. 가정폭력 예방과 피해자 지원 서비스는 결혼이주민을 주요 대상으로 삼고 있어 그 외의 이주민은 정책 대상에 적극적으로 포섭되지 못하고 있고, 미등록 이주배경 아동은 폭력 피해를 입어도 제도적 보호를 받지 못하는 상황이다. 특히 폭력피해 이주민은 대부분 자신의 체류자격을 유지하기 위해 폭력 가해자인 배우자에게 의존할 수 밖에 없는데, 피해자를 보호하기 위해 이들의 체류자격을 보장하는 지원은 여전히 미비하다. 마지막으로 결혼이주민, 난민인정자가 아닌 외국인은 가정폭력 피해를 입더라도 그 경우가 긴급복지지원의 외국인 특례 지원 대상에 포함되지 못하고 있다.

이와 같은 지원 현황은 취약한 상황에 놓인 이주민 가족이 안정적으로 한국 사회에서 살아가는 데 걸림돌이 되며, 가족 상황의 취약성에 더해 이주민에 대한 제도적 차별이라는 이중고를 겪을 가능성이 크다. 외국국적 이주민이 대상이 되는 일부 사회보장 제도가 존재하지만 매우 제한적인 경우에만 법과 서비스의 대상에 포함되고 있고, 대상이 되는 경우에도 그에 대한 홍보가 부족하여 인지도가 낮다. 관련 정책을 다국어로 번역하여 중앙부처 및 지방자치단체, 공공기관의 온라인 포털에서 쉽게 검색이 가능하도록 하여 이용 가능한 사회보장 서비스에 대한 접근성을 강화하는 것이 중요하다.

본 연구의 결과를 토대로 정책 방안을 논의하면 다음과 같다.

한국에 거주하는 외국인 관련 기본법인 ^「재한외국인처우기본법_」은 이주민의 법적 지위 보장 및 사회적응을 지원하기 위한 기본법임에도 불구하고 구체적인 법의 내용에서는 이주민을 위한 구체적인 사회보장이나 기본권을 보장하는 규정들은 미흡한 수준이다. 사회보장제도와 관련된 개별법 수준에서 외국국적 이주민의 포함을 규정하는 것도 중요하지만, 기본법 차원에서 외국국적 이주민에 대한 처우를 포괄적으로 선언할 필요가 있다. ^「재한외국인처우기본 법_」이 지향하는 외국인의 처우를 보장하기 위해서는 이주민의 사회보장과 복지서비스 지원에 대한 별도의 규정을 추가하고, 체류자격에 따른 차등 지원을 지양하고 모든 이주민들이 포함될 수 있도록 해야 함을 명시할 필요가 있다. 특히 기본권 보호와 인도적 지원과 관련된 서비스에 있어서는 미등록 이주민의 포함도 고려해야 한다. 이를 통해 ^｢재한외국인처우기본법_｣에서 규정하는 내용들을 고려하여 개별 제도가 구체적인 지원 내용을 적용할 수 있도록 하여 기본법으로서의 역할과 기능을 수행할 수 있도록 개선해야 한다.

2023년 대통령직속 국민통합위원회의 이주민과의 동행 특별위원회가 실시한 여론조사 결과에 의하면 한국에 사는 이주민의 숫자가 늘어나야 한다는 의견이 41.8%로 나타나 이주민의 증가 필요성이라는 사회적 변화에 대해 인지하는 국민이 늘어나고 있음을 알 수 있다(장주영 외, 2023). 또한 2021년 국민 다문화수용성 조사에서도 외국인 노동자나 이민자를 이웃으로 삼아도 상관없다는 응답 비율이 70.6%로 나타났다(김이선 외, 2022). 동 조사에서는 코로나19와 같은 상황에서 재난지원금을 장기체류 외국인에게도 차별없이 제공할 필요가 있다에 동의하는 응답이 42.6%, 국민통합위원회 조사에서는 외국인에게 한국인과 동일한 사회복지 혜택을 주어야 한다는 의견이 68.8%⁴⁾로 외국인의 사회복지 혜택에 대해 포용적 태도를 취하는 인구도 적지 않은 것을 보여준다(김이선 외, 2022; 장주영 외, 2023). 그러나 사회복지 정책 쪽에서는 아직까지 이주민 가족을 포섭하고자 하는 변화의 모습이 뚜렷이 감지되고 있지는 않다. 2023년 말 발표된 제4차 외국인정책 기본계획의 주요 추진 과제 중 하나는 “이민자의 인권 가치를 존중하는 사회 실현”이지만, 이 중 이민자의 기본권 보장 부분에서는 이주노동자의 근로조건 점검과 임금·퇴직금 보장, 재난·재해 상황에서의 정보 제공, 차별적 방송 내용 심의 기능 강화 유도 정도에 그치고 있다. 그밖에 여성가족부에서 기존부터 추진하던 폭력피해 이주여성과 자녀의 보호 및 지원을 위한 사업의 일부만을 제시하였을 뿐 체류자격 관련 정책 등 실질적 보호를 위한 개선 방안은 포함되어 있지 않다.

기본권과 관련된 사회보장제도 및 세부적인 사회서비스들은 기본적인 지원 대상을 국민으로 규정하여 국적 및 체류자격에 따른 차별적인 지원을 허용해 왔지만 정주하는 이주민이 증가함에 따라 이주민의 기본권도 내국인과 차별 없이 보장하여 욕구에 기반한 통합된 서비스를 지원하는 대상으로 포함할 필요가 있다. 이주민 가족이 한국 사회에서 안정적으로 정착하여 살아가는 것은 이들 가족의 삶의 질을 개선할 뿐만 아니라 한국인의 이주민에 대한 인식과 사회통합에도 중요한 역할을 한다. 이주배경 영유아, 장애 이주민, 한부모 이주민 등 특히 취약한 대상에 대한 인도적 차원에서의 사회보장제도 포섭에서부터 시작하여 사회보장제도 수급 대상에 외국인이 점차적으로 포괄 될 수 있도록 노력할 필요가 있다. 이를 위해서는 한국의 포괄적인 사회보장 제도 안에서 국적이나 체류자격의 조건으로 인해 이주민을 배제 또는 차별하는 현실을 비판하고 모든 영역에서 차별 없는 기본권 보장을 위한 담론 형성이 필요하다. 인구 감소가 진행되고 있는 여러 국가에서 이주민 유치를 위해 힘쓰고 있는 현 상황에서 수용국의 포용적 사회 정책은 이주 국가를 선택하는 데 중요한 고려 포인트가 될 것이다. 사회통합은 “모든 개인이 각자의 권리와 책임을 가지고 적극적 역할을 수행할 수 있는, 보다 안정되고 안전하고 정의로운 사회를 만드는 것”(UN Department of Economic and Social Affairs)이다. 노동력을 잠시 제공하고 떠나는 사람이 아니라 한국 사회의 발전을 위해 기여하고 함께 발전하고자 하는 이주민들을 통합하는 사회가 되기 위해서는 이들이 안정되고 안전하고 공정한 처우를 받을 수 있는 사회적 기반을 형성해야 한다.