1. 들어가며

민생복지를 담당하는 중국 민정부는 2019년 1월부터 ‘아동복지기구’를 신설하여 아동복지를 전담하도록 하고 있다. 중국의 출산 정책은 아동인구 감소를 초래했고, 아동인구 감소는 아동복지에 대한 정부의 관심과 정책 및 제도 개선을 이끌어 냈다. 아동복지기구 신설은 아동에 대한 정부의 책임과 공공성을 강화한 시도로서, 2010년의 아동수당 지급1) 이래 아동복지 분야에서 주목받고 있는 정부 혁신 사업이다. 아동복지기구는 아동에 관한 복지 정책을 관할하며, 주 보호자에게 양육되지 못하는 아동과 빈곤 아동 등 요보호 아동의 구조와 보호를 담당하고 관련 사업을 수행한다. 2019년에는 아동복지기구 신설과 함께 “아동복지시설 관리 방법”과 “고아 의료재활 ‘내일계획’ 프로젝트 실시 방법” 등이 공포되었는데, 아동복지기구는 이 공포 범위에 해당하는 여러 아동복지시설의 관리를 전면적으로 담당하고 있다. 또한 아동복지기구는 보호자가 없거나 빈곤 상황에 처한 요보호 아동에 대한 지원을 확대하고 체계적인 아동복지 제공과 관리에 힘쓸 것임을 공표하고 있다. 아동복지기구 신설을 계기로 중국 내 아동복지는 크게 발전할 것으로 기대된다. 이에 따라 이 글에서는 현행 중국의 아동인구 규모 및 발달 단계별 아동 정책 현황을 분석하고 향후의 정책 추진 방안을 제언하고자 한다.

2. 중국의 아동인구 규모와 아동 관련 사회문제

한국, 그리고 범지구적 추세와 같이 중국에서도 아동인구는 감소세를 보이고 있다. 중국에서 기존의 한 자녀 출산 정책은 폐지되었고, 2016년부터 두 자녀 정책이 실시되었지만 출산율은 증가하지 않고 있다. 첫째 아이 출생률은 2013년에 64.3%를 기록했던 것이 2017년에는 42%로 떨어졌다(国家统计局, 2019). 신생아 수는 2016년에 1786만 명으로, 2000년대 들어 최고의 출산율을 기록했다. 그러나 2017년에는 1723만 명으로 신생아 수가 전년 대비 소폭 감소했으며 2018년에는 1523만 명으로 2017년에 비해 12% 정도 감소했다. 두 자녀 정책이 실시된 2016년 이후에도 중국의 아동인구2)는 지속적으로 감소하고 있다.

아동인구가 감소하자, 아동이 사회 구성원으로서 더 나은 삶을 영위해야 한다는 사회적 공감대가 형성됐고, 아동에 대한 정부의 역할과 책임이 강조됐다. 그러나 아동 관련 사회문제는 잔존해 있다. 『2017년 중국 아동 권리 여론조사 보고서^{(2017年度中国儿童权利舆情报告)}』에 따르면, 아동 빈곤과 아동학대 및 성폭력, 유수^(留守)아동 방임, 학교폭력 등의 문제가 중국 내 중요한 사회문제로 지목되었다(善达网, 2018).

2016년 기준으로 약 4335만 명의 중국 빈곤 인구 중 20% 정도가 아동(0~15세)이다. 많은 아동이 가족 빈곤으로 인해 영양실조를 경험하거나 보육·교육 기회를 박탈당하는 등 다차원적 빈곤 상황에 놓여 있는 것이다. 특히 이들 중 대다수는 농민공의 자녀이다. 농민공은 중국의 특수계층으로, 도시로 이주해 노동자의 일을 하는 농민을 일컫는다. 농민공의 자녀인 유동^(流動)아동3)과 유수^(留守)아동4)은 2015년을 기준으로 1억 명에 육박한다. 의무교육 연령에 해당하는 아동 중 공립학교에 다니는 유동·유수아동 비율은 2014년 말 기준으로 전체 유동·유수아동의 79.5%이다. 농민공 자녀 약 1억 명 중 20.5%에 해당하는 2000만 명 이상의 아동이 공립학교에 진학하지 못한 채 교육 여건이 빈약한 학교에 다니는 등 대안학교에 의지하고 있는 실정이다(杨东平, 魏佳羽, 秦红宇, 2016). 조부모나 친인척에게 돌봄을 받는 유수아동의 경우 방임이나 학대 등의 피해가 보고되고 있어, 빈곤 아동에 대한 복합적인 문제가 우려된다.

아동학대는 비단 빈곤 가정에만 국한된 문제가 아니다. 가족갈등이나 가족해체의 증가는 아동학대 증가와도 연결된다. 중국 내 이혼 가정 수는 1987년 57.1만 쌍에서 2017년 437.4만 쌍으로 약 7.6배 폭증했다. 이혼율은 2003년부터 15년 동안 연속적으로 증가해, 2017년에는 3.2%를 기록했다(民政部, 2018). 한부모 가정은 아동 돌봄 문제와 자원 부족 등의 여러 어려움과 직면하게 되면서 아동을 학대하거나 방임하는 상황에 내몰리기도 한다. 2008년부터 2013년까지 약 5년간 신문 등의 언론 매체를 통해 보도된 아동학대 사건은 총 697건5)이며, 이들 사례 학대 행위자의 84.8%는 부모6)인 것으로 나타났다. 부모는 아동에 대한 일차적 책임을 지는 보호자라는 점에서 부모에 의한 아동학대는 아동에게 더욱 부정적이며 큰 트라우마를 남기기도 한다. 또한 아동이 어릴수록 부모의 폭력에 대한 대응 능력이 부족하므로 사회적 보호가 시급하다. 그러나 발생한 학대 사례의 피해는 어린 아동에게 집중되어 있다. 피해 아동의 연령은 1살 미만이 33.7%로 가장 비율이 높았고 1~6세가 30.6%였다. 그다음으로 11세 이상이 17.2%, 7~10세 아동이 13.7%였다. 학대 피해 아동 중 미취학 연령의 아동이 약 64.3%로, 피해 아동 10명 중 6명은 미취학 아동이었다. 또 남아(45.2%)에 비해 여아의 규모가 상대적으로 더 컸다(北京青少年法律援助与研究中心, 2014). 빈곤이나 가족의 문제로 야기되는 아동학대는 어린 아동이나 여아에게 상대적으로 더욱 빈번하게 발생하고 있어 정부 차원의 사회적 돌봄과 보호가 절실하다.

아동학대뿐만 아니라 학교폭력 역시 중국 내 중요한 사회문제로 대두되고 있다. 2015년의 한 조사 결과에 따르면, 지난 한 달 동안 학교에서 폭력을 당했다고 보고한 아동의 비율은 23.7%로 나타났고, 이 중 23.3%가 언어폭력을 경험했다고 밝혔다. 2015년 1월부터 5월까지의 학교폭력 보도 기사 40여 건을 분석해 보면, 약 75%에 해당하는 30여 건이 중·고등학생 사이에서 발생한 것이다. 이 중 중학생 간의 폭력 사건은 17건(42.5%)으로, 중학생의 학교폭력 문제가 두드러졌다. 특히 최근에는 여학생의 폭력 사건이 빈번하게 발생하고 있으며, 유수아동이 밀집한 학교에서 폭력 사건이 더 자주 발생하는 것으로 나타났다. 이러한 학교폭력 문제의 가장 큰 원인으로 빈부 격차가 꼽히고 있어(中国应急管理学会校园安全专业委员会, 2017), 빈곤이 아동학대와 학교폭력 등의 여러 폭력 문제와 맞닿아 있음이 확인된다. 빈곤과 빈곤에 의해 파생되는 여러 복합적인 상황은 아동의 전인적 발달과 웰빙에 부정적 영향을 미친다는 점에서 문제이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 정부 차원의 정책적·제도적 지원이 중요하기에 다음 장에서는 중국의 현행 아동복지 정책을 살펴보고자 한다.

3. 중국 아동복지 정책

이 장에서는 전술한 아동인구 규모와 아동 관련 사회문제에 입각하여 이에 대응하기 위한 중국의 현행 아동복지 정책을 아동의 발달 단계별로 살펴보고자 한다.

4. 중국 아동복지 정책의 향후 발전 방향

이 글에서는 아동의 발달 단계별 중국의 아동복지 정책을 분석했다. 아동복지 정책을 크게 보육, 건강, 저소득 및 취약계층 지원, 아동보호의 4가지 영역으로 구분해 살펴본 결과, 향후 중국의 아동복지 정책 방향을 다음과 같이 제언하고자 한다.

첫째, 중국 내 아동복지 정책은 보호자가 부재하거나 빈곤하거나 장애가 있는 취약계층의 아동에게 한시적으로 집중되어 있어 정책적 취지가 사후적이면서 치료에 집중된, 시혜적 성격이 강해 보인다. 현행 중국의 아동복지 정책은 3~6세 아동에 대한 공보육 지원, 빈곤·장애 아동에 대한 급식 및 의료 지원 등 특정 시기나 대상에 집중되어 있는 것으로 나타난다. 의료 및 빈곤 완화 정책은 아동의 안녕을 위해 가장 기초적인 지원임에는 틀림없지만 이러한 정책이 보편적으로 확대될 필요도 있다. 또한 중국의 아동보육 정책은 가정 내 돌봄에 크게 의존하는 것으로 나타난다. 여성 경제활동인구가 증가하고 두 자녀 출산 정책이 장려되고 있는 중국에서 아동에 대한 사회적 책임이 더욱 강화될 필요가 있다. 아동학대나 학교폭력 등에 대한 예방 대책도 마련해야 한다. 특히 학교폭력의 경우 가정 및 학교 교육을 통해 해결하고 있지만, 정부나 전문적인 기관의 개입도 필요하다.

둘째, 아동에 대한 복지 정책은 발달 단계를 장·단기적으로 고려하여 체계적으로 시행할 필요가 있다. 아동기는 지속적인 발달과 성장을 이뤄 가는 시기이다. 특정 문제나 사건이 발생한 이후 치료 및 지원을 목적으로 하는 사후적 서비스는 일시적이고 단기적인 성향이 강해 아동에 대한 지원 방식으로는 적절하지 않다. 그러나 아동의 발달은 단편적이지 않으며 장기간에 걸쳐 유기적으로 이어지므로 아동 지원 정책은 아동의 전인적 발달을 고려한 예방적 서비스를 포함하여 제안될 수 있어야 한다. 예방적인 발달 지원 서비스 체계가 미흡할 경우 치료적 개입 프로그램의 효과는 제한적일 수밖에 없다(이봉주, 2019). 아동의 특징을 고려할 때 아동 관련 정책은 단기적인 성과나 치료에 한정되는 것을 넘어 장기적인 관점에서 예방적인 차원을 아우르는 것이 중요하다.

아동복지기구의 신설은 아동복지에 대한 체계적이면서 일관적인 정책과 지원을 정부 차원에서 펴 나가겠다는 정부의 확고한 의지로 여겨진다. 그동안 중국에서 아동복지는 민정부를 비롯한 여러 정부 부처에서 부분적으로 담당해 왔기에 일관적인 관리 체계가 부족했고 이로 인해 아동복지의 사각지대가 발생했다. 아동복지기구 신설로 아동복지에 대한 정부의 역할과 책임이 강화된 출발점에서 아동 돌봄과 보호에서의 책무성 높은 다양한 정책이 제정되고 실행될 수 있기를 바라 본다. 다만, 그간 중국의 아동 관련 정책은 아동 전체를 아우르는 포괄적 정책이라기보다는 전술한 바와 같이 특정 시기의 요보호 아동에게 집중되는 경향이 강했다. 2019년에 신설된 아동복지기구의 현행 업무 역시 보호자가 없거나 빈곤한 요보호 아동을 중심으로 사업이 추진될 것으로 보이지만, 장기적으로 모든 아동에 대한 역할과 책임을 강화한 형태의 보편 복지로 확대될 수 있어야 할 것이다. 2019년에 아동복지기구가 신설되어 아동복지 영역에서의 혁신적인 개선이 기대되는 만큼, 아동의 삶의 질 향상과 권리 신장을 위한 실질적인 정책들이 마련되고 이행되기를 기대해 본다.