가. 직접지불·개인예산 제도 강화

영국의 돌봄 서비스는 시설 서비스보다는 개인에게 맞춤화된 비시설 보호를 강조해 왔다. 이에 따라 사회서비스 구조 역시 민간 단체들(영리단체와 자선단체)이 서로 경쟁하면서 재가 돌봄 서비스를 제공하는 방식으로 시장을 형성하여 왔다. 이러한 배경에서 서비스 이용자를 위한 직접지불 정책이 출현하였다. 개인예산제를 도입함으로써 직접지불 원칙을 강화하는 정책적 방향성을 보이고 있다. 직접지불^{(Direct Payments)}이란 지방정부가 사회서비스를 필요로 하는 사람 혹은 그의 대리인에게 서비스 구매에 필요한 현금을 제공하는 것이다. 지방정부는 (일정 요건을 충족한) 서비스 이용자가 요청할 경우 정부가 서비스를 제공하는 대신 직접지불을 해야 한다(Department of Health, 2015). 이 제도는 1997년 도입된 이래 계속 확대되고 있다. 「1996년 커뮤니티케어법^{(Community Care)}(Direct Payments) Act 1996]」은 근로 연령의 장애인을 위한 직접지불 제도를 최초로 도입하고, 이후 적용 대상에 노인을 포함했다. 「2000년 장애아동·돌봄자 법^{(Carers and Disabled Children Act 2000)}」은 장애아동의 부모와 간병인에게까지 그 적용 범위를 넓혔다. 나아가 「2001년 보건 및 사회적 돌봄법^{(Health and Social Care Act 2001)}」은 일정 조건하의 현금급여 제공을 지방정부의 권한이 아닌 의무로 전환하였다. 이러한 흐름에서 「2014년 돌봄법^{(The Care Act 2014)}」은 최근 직접지불을 원칙으로 정했다. 다만 이를 위해 성인 이용자는 일정한 수급 기준을 충족해야 한다. 해당 이용자가 직접지불 요청을 할 수 있는 의사능력^{(mental capacity)}을 보유하고 있는지를 기준으로 두 종류로 나누어져 있다(The Care Act 2014, Secs 31-33).

한편 「2014년 돌봄법^{(The Care Act 2014)}」은 ‘개인예산제^{(personal budget)}’라는 개념을 제정법상 처음으로 도입했다. 이 제도에 따라 지방정부는 개인 이용자의 욕구 충족을 위한 돌봄 및 지원 계획에 필요한 가용예산 추정치와 총비용 중 지방정부와 이용자의 부담분에 대한 정보를 이용자에게 알려야 한다[The Care Act 2014, Sec. 26(1)]. 이를 바탕으로 이용자는 해당 예산을 어떻게 분배하고 집행할지 결정할 수 있다. 예를 들어 지방정부가 직접 관련 서비스를 제공하게 할지, 서비스 공급자나 제3자에게 맡길 것인지, 아니면 그 둘을 조합할 것인지 자유롭게 선택할 수 있다(Department of Health and Social Care, 2018, para. 11. 3). 다만 이 법은 개인예산이 어떻게 산정되는지에 대한 구체적 방법을 규정하지 않고, 법 집행을 위해 중앙정부가 마련한 지침도 통일된 기준을 제시하지 않고 있다. 따라서 각 지방정부는 현재 자체적으로 마련한 기준에 따라 이 예산을 책정하고 있다. 결정에 이의가 있는 사람은 불복 절차를 통해 다툴 수 있게 하고 있다(Local Authority Social Services and NHS Complaints Regulations 2009).

직접지불과 개인예산 제도의 기본 목적은 서비스 이용자가 자신이 받는 돌봄 서비스에 대한 통제권을 최대한 보유·행사할 수 있도록 하는 것이다. 다만 비용 부담 측면에서 볼 때 사회서비스는 NHS와 원칙적으로 구별된다. NHS가 모두에게 무상으로 제공되는 데 반해 사회서비스(요양·돌봄)는 자산조사 결과에 따라 지방정부의 지원 여부·정도가 달라지기 때문이다.2) 예를 들어 현재 2만 3250파운드 미만의 재산^(capital)3)을 가지고 있는 요양시설 거주자는 지방정부로부터 재정 지원을 받을 수 있다. 다만 이 경우에도 서비스 이용자는 1만 4250파운드를 초과하는 자신의 재산에 대해서는 해당 서비스 비용 지불에 기여해야 한다. 그러나 (요양시설이 아닌) 서비스 이용자의 집에서 돌봄 서비스를 받는 경우에는 주택을 제외하고 자산·수입 조사^(means-test)를 해야 한다(Department of Health and Social Care, 2018, para. 8. 7; 8. 12).4) 다만 이 금액은 최저 기준으로 지방정부는 이 금액보다 더 높은 금액을 기준으로 삼아 재산이 그에 못 미치는 지역 주민의 사회서비스 비용 부담을 줄여 줄 수 있다.

나. 정부의 ‘재정적으로 지속 가능한 사회서비스 제도’ 개혁 노력

서비스 이용자의 권리 확대는 그 자체로 바람직하지만, 영국 사회의 고령화 추세와 맞물려 사회서비스 비용 증가에 대한 우려가 커지고 있다. 평균수명의 증가와 함께 일상적으로 돌봄 서비스에 대한 욕구가 커지면서 서비스 비용에 대한 개인 부담분 역시 증대되고 있기 때문이다. 이 문제에 대한 제도적 대응은 1997년 이래 좌우파 정부를 막론하고 크게 두 가지로 가닥이 잡혔다. 하나는 개인의 지불 능력 평가 기준을 완화하는 것이고, 다른 하나는 개인이 평생 지불하는 사회서비스 이용비에 상한액^{(cap on lifetime social care charges)}을 설정하는 것이다.5) 현 집권당인 보수당은 2017년 총선에서 이 두 가지 제도 실현을 공약으로 내걸었다(The Conservative and Unionist Party Manifesto, 2017, p. 65).6) 그러나 아직까지 이에 대한 구체적 정책, 더 정확히는 정책 수립의 첫 단계라고 할 수 있는 정책협의문서(green paper)7)조차도 발표하지 못하고 있다. 지금까지 공식적으로 네 차례에 걸쳐 발표를 연기해 왔다(House of Commons Library, 2018, pp. 16-17). 당초 2017년 여름에 공개하기로 했던 정책협의문서는 2019년 2월 1일 현재 2019년 중 가능한 한 가장 빠른 시기에 출간될 것이라고 보도되고 있는 상태로 확인된다(Bunn, J., 2018).

정책협의문서 발표가 늦어지고 있는 원인 중 하나는 사회서비스^{(social care)}와 NHS의 밀접한 관련성이다. 서비스 이용자 입장에서 의료서비스의 종료 시점은 사회서비스의 시작 시점이며 (이용자의 경제적 사정에 따라) 스스로 일정 부분 비용을 지불하기 시작하는 시점이기도 하다. 각 서비스에 대해 직접적으로 비용을 부담하는 기관(NHS Trust와 지방자치단체)은 다르지만, 궁극적으로는 정부가 재정적 책임을 진다. 최근 정부는 보건서비스와 사회서비스의 문제에 통합적으로 접근하여 ‘장기적으로 지속 가능한’ 해결책을 제시할 것이라는 입장을 거듭 밝히고 있다(HL Deb, 2018. 10. 16. c392). 이는 사회서비스 개혁에 대한 정책협의문서 발표에도 영향을 미쳐 최근 정부의 주요 인사들은 사회서비스 개혁에 대한 정책협의문서는 NHS 개혁에 대한 장기 계획과 함께 발간될 것이라고 언급하고 있다.8)

따라서 현시점에서는 이 문서가 구체적으로 어떤 내용을 담을 것인지 불확실하지만, 그간 관련 정부 인사의 발언을 통해 몇몇 내용을 짐작할 수 있다. 첫째, 어떤 형태로든 현재 지불 능력 평가 기준을 완화하고, 개인이 사회적 돌봄 비용으로 평생 지출해야 하는 금액에 절대적 상한선을 설정하는 것이다(‘floor and cap’)(Perkins, A., 2018). 둘째, 인구구조 변화(고령화)와 서비스 이용자의 비용 부담 완화로 인해 증가할 수밖에 없는 재정지출을 충당하기 위해 기존의 일반 조세수입 기반 모델을 보험 및 개인 기여 모델^{(insurance and contribution model)}로 보완하는 것이다.9) 이는 세금 인상만으로 이 문제를 해결하는 것은 ‘현실적이지도 않고’, ‘근로 연령의 납세자에게만 모든 부담을 지우는 것이 공정하지 않다’는 현 정부의 판단에 근거한 것이다(HC Deb, 2017. 12. 7. c1239; HC Deb, 2018. 5. 8. c 519). 셋째, 많은 요양시설이 도산하는 현 돌봄서비스 시장을 안정시키고 지속가능성을 제고하는 것이다(Competition and Markets Authority, 2018; Department of Health and Social Care, 2018). 넷째, 의료와 사회적 돌봄 문제에 더해 주거 문제까지 종합적으로 살펴 전체적이고 개인 중심적^{(holistic and person-centred)}인 제도를 만드는 것이다(HL Deb, 2018. 10. 16. c391). 다섯째, 무급으로 이루어지는 돌봄 노동과 돌봄 서비스 종사자^(carer)에 대한 지원 방안을 마련하는 것이다(PQ 112788, 2017. 11. 21).

가. 사회서비스 일자리10)

1990년대 이래 잉글랜드에서는 사회적 돌봄을 위한 준시장^{(quasi-market)}이 발전했다. 지방정부의 재정을 바탕으로 한 돌봄 서비스 제공 기관들은 1990년대 이후 계속 증가하고 있다. 이에 따라 사회서비스 시장 규모도 계속 확장되고 있는 추세이다. 2017년 기준 약 2만 1200개의 돌봄 서비스 제공 기관과 160만 개의 일자리가 확인되었다. 전일제 일자리는 약 113만 개에 달하고, 147만 명이 이 직군에 종사하는 것으로 조사되었다. 이 일자리 수치는 2009년 수치와 비교할 경우 약 27만 5000개(21%)가 증가한 것이다. 2016년 수치와 비교해도 약 1만 9000개(1.2%)가 늘어났다. 다만 일자리 수의 증가율은 줄어들었다. 2010년부터 2014년까지 매년 평균 약 4만 5000개의 일자리가 늘어난 데 비해 2014년부터 2017년까지는 매년 평균 약 1만 5000개의 일자리가 증가했다.11)

고용 형태와 관련해 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 돌봄 노동자의 비율은 약 90%에 달했다. 절반이 조금 넘는 수가 전일제 근로를, 37%는 단시간 근로를, 나머지 12%는 고정된 근로시간이 없는 형태로 근로를 제공했다. 약 25%에 달하는 돌봄 서비스 종사자가 이른바 ‘호출형 근로^(zero-hours)’ 형태의 근로를 제공하고 있었다. 이 비율은 2012년부터 지금까지 큰 변화 없이 유지되고 있다. 사회서비스 부문에 종사하는 근로자를 성별로 구별할 때, 약 82%는 여성, 18%는 남성이다. 다만 관리직과 부수적 행정 직군의 경우 남성 근로자의 비율이 평균보다 다소 높은 21%와 24%로 나타나고 있다.

2017년 기준으로 성인 대상 사회서비스 종사자들의 약 30.7%(약 39만 명)가 매년 이직하는 것으로 추정되었다. 다만 이 중 약 3분의 2는 사회서비스 부문 내 이동으로 돌봄 서비스 산업 자체를 떠나는 것은 아닌 것으로 나타났다. 또한 돌봄 노동자가 젊을수록 (그래서 대체로 더 낮은 임금을 받을수록) 이직률이 높았다. 돌봄 서비스 관련 자격을 갖춘 이가 그렇지 않은 이에 비해 이직률이 낮았다. 한편 새롭게 사회서비스 시장에 진입하는 이의 비율은 37.4%에 달하는 것으로 확인되었다. 신규 진입자가 더 높은 비율로 이직하는 것으로 드러났다. 공석률^{(vacancy rate)}은 약 8%로 2012년보다 약 2.5% 상승하였다.

나. 사회서비스의 품질 관리 및 종사자의 자격 규제

영국에서는 구성국에 따라 혹은 한 구성국 내에서도 다양한 기관 및 단체가 돌봄 서비스 품질을 관리한다. 돌봄 노동자의 자격 요건도 규율되고 있다. 잉글랜드를 기준으로 할 때 민간 전문직 협회인 보건·돌봄서비스협회^{(HCPC: Health and Care Professions Council)}가 사회서비스 종사자와 다른 15종의 전문직 종사자들을 자율적으로 규율하고 있다(Health Act 1990, Sec. 60; Health and Care Work Professions Order 2001). 사회서비스와 관련해 이 협회는 돌봄 서비스 종사자 등록 및 명부 관리, 자격, 교육, 훈련 기준 설정, (자격 박탈 등의 결정을 위한) 개별 돌봄 노동자의 업무적합성^(fitness) 심사 등의 업무를 수행한다.12) 유사한 기능을 수행한 이전 기구, 특히 사회서비스일반위원회^{(GSCC: General Social Care Council)}와 비교할 때 HCPC는 몇 가지 특징을 갖는다. 첫째, HCPC는 운영에 필요한 재원을 위 전문직 종사자가 납부하는 회비로 충당하여 정부로부터 재정적으로 완전히 독립되어 있다. 둘째, 등록 회원의 사회서비스 품질 감독을 위해 해당 행위가 협회의 행위 준칙^{(conduct model)}에 부합하는지를 집중적으로 판단했던 GSCC와 달리 HCPC는 해당 회원의 업무 역량 또는 건강 상태에 초점을 맞춰 업무적합성을 심사한다. 즉 HCPC의 판단은 과거가 아닌 현재 시점을 기반으로 한다. 셋째, 업무부적합 결정에 불복하는 (전) 회원은 고등법원^{(High Court)}에 제소하여 적법성을 다툴 수 있다. 이는 별도의 심판소^{(Care Standards Tribunal)}에서 분쟁을 해결했던 GSCC와 구별된다(House of Commons Library, 2018, p. 24).

다. 무급 돌봄 노동 제공자의 권리·복지 보장 정책과 실효성 문제

2011년 조사에 따르면 잉글랜드에서는 약 540만 명이 무급으로 돌봄 노동을 제공하고 있다. 이 중 130만 명은 매주 50시간 이상 제공하고 있다(ONS, 2013). 하지만 이들은 제도 보호의 사각지대에 놓여 있었다. 「2014년 돌봄법^{(The Care Act 2014)}」은 무급 돌봄 노동 제공자에 대한 법적 보호의 원칙을 제시하였다. 이에 따라 돌봄 영역에서 비공식 노동에 종사하는 이들에 대하여도 경제적 지원과 권리 부여를 통하여 일정한 권리 및 복지를 보장할 수 있는 방안을 도입하고 있다.

먼저 지원을 필요로 하는 비공식 돌봄 제공자는 지방정부에 자신의 욕구에 대해 실사를 요구할 권리를 갖는다. 돌봄을 받는 사람의 의사와 무관하게 위 권리를 행사할 수 있다. 또 이 권리는 종래와 달리 정기적으로 상당한 시간 동안 돌봄 서비스를 제공하는 이만이 아니라 모든 종사자에게 부여된다(The Care Act 2014, Sec. 10.). 다만 일정한 계약하에 근로자로서 혹은 자선 기관의 자원봉사자로서 서비스를 제공하는 사람은 이 권리를 갖지 못한다(House of Commons Library, 2015, p. 5). 현행법하에서 지방정부는 신청이 있는 경우 비공식 돌봄 제공자의 욕구를 실사하고, 전국적으로 정해진 기준(Care and Support Regulations 2015)을 충족하는 욕구에 대한 지원을 제공해야 한다. 대표적인 지원으로 일시적 휴가^{(respite break)}, 즉 휴가 중 돌봄 제공자를 대신할 간병인 제공을 들 수 있다. 이에 더하여 주당 35시간 이상 돌봄을 제공하고 돌봄을 받는 이가 특정 복지수당을 받는 등 일정 요건을 충족한 경우 서비스 종사자는 돌봄수당(Carer’s Allowance: 현재 주당 64.60파운드)을 받을 수 있다.

한편 일반적인 노동권의 강화에 맞추어 비공식 돌봄 제공자가 직장 일을 병행하는 경우 돌봄을 이유로 직장에 대해 유연근로청구권을 갖게 된다. 영국에서는 2000년대 이후 근로자의 유연근로청구권을 확대하는 논의가 활발하게 이루어져 왔다. 정책 도입 초기에는 6세 미만의 아동이나 18세 미만의 장애아동을 키우는 친권자 또는 등록된 보호자를 대상으로 하였으나, 「2006년 일과 가족법」을 통해 2007년 4월부터는 부모뿐 아니라 양육자에게까지 확대되고, 피보호자가 성인인 경우에도 신청권을 보장하는 것으로 규정되었다. 이후 2009년에는 17세 미만 자녀의 부모로 적용 대상이 넓어지고, 2014년 6월 30일부터는 모든 근로자에게 확대·적용되었다. 돌봄 제공자도 다른 근로자와 마찬가지로 유연근로청구권을 가지는 것은 물론 이에 더해 피부양자^(defendant)가 아프거나, 다치거나, 피부양자 돌봄 일정에 차질이 생긴 경우 합리적 수준의 근로시간 면제^{(time off)}를 요청할 수도 있다.

하지만 이러한 내용들은 무급 돌봄 노동 제공자에 대한 특성을 간과한 것으로, 노동계를 중심으로 많은 비판을 받고 있다. 특히 비공식 돌봄 제공자에 대하여 일반 근로계약 관계에서 인정하는 유연근로청구권을 인정하는 것은 노동 제공 원인을 고려하지 않은 ‘권리를 위한 권리’에 불과하다는 것이다. 무급 돌봄 노동 제공자는 사회·가정에서의 인적 관계에 의하여 노동을 제공하는 경우가 많기 때문이다. 현재 영국 정부는 무급 돌봄 노동 제공자의 권리·복지 보장 정책에서 금전적 지원과 노동법적 보호를 병행해 실시하겠다고 한다. 하지만 현실에서 노동법적 보호 방안은 큰 의미를 갖기 어렵고, 단순한 금전적 지원 방식과 본질적인 차이가 거의 없다.