1. 들어가며

지난해에 ‘미래의 연표: 인구가 줄어드는 일본에서 앞으로 일어날 일’이라는 저서를 발간해 “2033년이 되면 일본 주택의 3분의 1이 빈집이 될 것이며, 2040년까지 지방자치단체의 절반이 소멸할 것”이라는 등 인구 감소로 인한 일본의 암울한 변화를 예고한 가와이 마사시 일본 산케이신문 논설위원은 일본의 노인빈곤이 갈수록 심화될 것으로 예측했다. 젊은 시절 취직난을 겪은 베이비부머 자녀 세대(현재 일본의 40대)가 대거 퇴직하게 되는 2042년 즈음엔 그간의 연금 가입 기간이 부족해 충분한 공적연금을 받지 못하는 ‘저^(低)연금’ 노인이나 이마저도 못 받는 ‘무^(無)연금’ 노인이 급증하게 된다는 것이다. 빈곤층 지원에 종사하고 있는 후지타 다카노리 NPO법인 홋토플러스^{(ほっとプラス)} 대표 역시 2015년에 ‘하류노인: 1억 총노후 붕괴의 충격’을 발간해 장래 노인빈곤에 대한 우려를 표하며, “1990년대 전반의 거품경제 붕괴 이후 기업의 상여금이나 복리후생(임대료 보조 등) 등 월급명세서에 나타나지 않던 혜택이 크게 줄어들면서 약 20년 후에 은퇴하는 베이비부머 자녀 세대는 노후를 준비할 여유조차 없다”고 지적했다(藤田孝典, 2015). 그는 특히 비정규직이나 자영업자로 일했던 사람들의 노후를 우려한다. 이들은 은퇴 후 공적연금조차 받지 못할 공산이 크기 때문이다. 하루하루 간신히 연명하면서 노후를 준비할 여유도 없는 사람들은 공적연금을 제대로 못 받는 노년기에 진입하게 되고, 치매, 사고, 질병 등의 다양한 위험에 직면하게 될 것이다(日本経済新聞社, 2015).

2. 공적연금의 한계

일본은 1961년에 「국민연금법」을 제정했다(読売新聞社, 2013).1) 일본에서 공적연금이라 하면 보통 20세 이상의 모든 국민이 가입하는 국민연금과 대기업 직원이나 공무원이 국민연금에 추가적으로 가입하는 후생연금을 가리킨다. 대기업이나 관공서에서 일했던 사람은 은퇴 후에 국민연금과 후생연금 모두를 받고, 그렇지 않은 사람은 국민연금만 받는다. 후생연금에 오래 가입한 남성과 전업주부 여성으로 구성된 부부라면 은퇴 후에 후생연금과 국민연금을 합쳐 대략 월 22만 엔2)을 받게 된다(厚生労働省, 2017a, pp. 8, 17).

그런데 많은 사람의 연금 납부 기간이 노후를 충분히 보장할 만한 연금을 받기에는 턱없이 짧다. 게다가 중소기업 등에서 단시간 근로자로 일하는 사람들은 대부분 후생연금에 가입하지 못한다. 자영업자도 후생연금에 가입하지 못한다. 즉, 현재 일본에는 후생연금을 포함한 연금을 충분히 받지 못하게 될 집단과 아예 공적연금의 제도 밖에 있는 집단이 존재하는 것이다. 최근 일본 내각부가 60세 이상 노인을 대상으로 조사한 결과, 부부의 월 소득이 ‘10만 엔(약 100만 원) 미만’인 부부가 전체의 13.4%, ‘10만 엔(약 100만 원) 이상 20만 엔(약 200만 원) 미만’인 부부가 28.9%를 차지했다(内閣府, 2017, p. 136).

오늘날 일본 노인들의 생활은 20년 전보다 더 어려워졌다. 생활에 어려움을 느끼는 노인 가구3)의 비율이 1995년에는 36.7%(“매우 어렵다” 10.0%, “약간 어렵다” 26.7%)였는데 2017년에는 55.2%(“매우 어렵다” 22.0%, “약간 어렵다” 33.2%)로 크게 증가했다(厚生省, 1996; 厚生労働省, 2018b). 이렇듯 이미 노인빈곤 확대의 조짐이 나타나고 있는 가운데 최근 생활보호(한국의 국민기초생활보장에 해당) 대상 노인이 급증하고 있다. 65세 이상 인구의 생활보호 수급률(전체 65세 인구 중 생활보호를 받는 인구의 비율)은 1995년 1.6%에서 2015년 2.89%로 두 배 급증했다. 현재 생활보호 수급자의 절반(45.5%)은 65세 이상이다(社会保障審議会生活困窮者自立支援及び生活保護部会, 2017, pp. 3-4)

3. 높은 노인 취업

일본의 노인 취업률(전체 65세 이상 인구 중 일하고 있는 인구의 비율)은 2017년 기준 23.5%로 비교적 높다. 이를 다른 나라와 비교하면 한국(31.5%)보다는 낮지만 프랑스(3.1%), 이탈리아(4.4%), 독일(7.0%) 등의 서구 국가보다는 현저히 높고, 스웨덴(17.5%), 미국(19.3%) 등과 비슷한 수준이다(OECD Data, 2017). 특히 일본에는 생계를 위해 일하는 노인이 많다.4) 국제 비교 연구들은 일본의 높은 노인 취업률을 “공적연금의 소득대체율이 낮고”, “(유럽과 달리) 조기 은퇴를 장려하는 급여를 도입하지 않았기 때문”이라고 설명해 왔다(山田篤裕, 2010, p. 581).

일본에서 정년을 앞둔 사람들은 대부분 은퇴 후에도 계속 일할 생각을 가지고 있다. 메이지야스다생활복지연구소가 올해 실시한 조사에 따르면, 50~64세 응답자 중 약 60%는 “정년 후에 계속 일하고 싶다”고 응답했다(明治安田生活福祉研究所, 2018, p.8). 메이지야스다생활복지연구소의 한 연구원은 “일본에는 자녀의 학비나 주택 할부금 때문에 노후소득을 걱정하는 사람이 많은 듯” 하다고 분석했다(日本経済新聞社, 2018e).

물론 은퇴 후에 일하는 노인들이 모두 가난한 것은 아니지만, 정년 후에도 일을 해서 생계를 유지할 수밖에 없는 노인이 많은 것이 일본 사회의 모습이다. 전문가들은 노년기의 수입을 근로소득에 기대는 것은 위험하다고 경고한다. 질병이나 사고로 한꺼번에 생활이 파탄할 수 있기 때문이다.

4. 최근의 공적연금 개혁

건강상의 이유 등으로 모든 노인이 취업을 통해 소득을 확보할 수 있는 것은 아니기 때문에 노인 취업이 노인빈곤의 근본적 해결책이 될 수는 없다. 따라서 공적연금의 역할이 크다. 60세 이상 노인이 있는 가구의 절반(1996년 44.3%, 2002년 50.8%)은 공적연금을 못 받을 경우 가구소득이 상대빈곤선(중위 가처분소득의 50%) 미만으로 떨어진다(橘木俊詔, 浦川邦夫, 2006, pp. 141-142). 앞으로 공적연금 가입 기간이 짧은 사람이나 비정규직 근로자를 공적연금에서 방치하면 그만큼 빈곤 문제는 심각해질 것이다. 따라서 장래 노인빈곤을 최소한으로 억제할 수 있다는 측면에서 최근 일본 정부가 단행한 공적연금 개혁은 긍정적으로 평가할 만하다.

2016년 일본 국회는 법 개정5) 통해 국민연금 수급에 필요한 연금 가입 기간을 25년에서 10년으로 단축했다. 연금 가입 기간이 부족해 연금을 못 받는 ‘무연금’ 문제6)를 시정한 것이다. 2016년의 이러한 개정에 따라, 가입 기간이 부족해 연금을 못 받았던 약 64만 명 중 연금보험료를 10년 이상 납부한 노인들이 2017년 9월부터 수급권을 얻어 그해 10월부터 연금을 받기 시작했다. 원래 소비세 10% 인상 타이밍에 맞춰 법을 개정할 예정이었으나 ‘무연금’ 문제를 시급하게 해결하기 위해 지체하지 않고 실시한 것이다(厚生労働省, 2017b, p. 283). 국민연금에 10년밖에 가입하지 않은 사람의 연금액(월 1만 6000엔)은 40년간 가입한 사람의 연금액(월 약 6만 5000엔)에 비할 바가 못 되지만, 확실히 가계에는 도움이 되고 있다(日本経済新聞社, 2017).

또한 정부는 후생연금의 대상을 확장했다. 2016년 10월부터 직원 501명 이상 기업의 단시간 근로자7)에게 후생연금을 강제 적용하기 시작했고, 2017년 4월부터 직원 500명 이하 중소기업에서 일하는 단시간 근로자에게 기업 단위의 후생연금 임의 가입을 허용한 것이다(厚生労働省, 2017b, p. 284). 법 개정에 앞서 연금보험료의 절반을 납부하게 되는 기업이 저항할 것이며, 새로이 보험료를 납부하게 되는 근로자 역시 반대할 것이라는 우려가 있었으나, 결국 2017년 11월 파트타임 근로자 약 37만 명의 후생연금 신규 가입이라는 성과가 나타났다(厚生労働省, 2018a, p. 14). 후생연금 적용 확대에 강력히 반발했던 기업들도 지금은 조용하다. 저출산·고령화로 노동력이 부족한 가운데 기업의 인식도 바뀌어 가고 있는 것이다(日本経済新聞社, 2018f).

5. 새로운 정책적 논의

장래 사회보장 지출을 둘러싼 정부의 논의는 연금, 의료, 그리고 장기요양을 중심으로 이뤄진다. 민주당(현재 민진당)은 ‘무연금’과 ‘저연금’을 해결하기 위해 세금을 재원으로 모든 노인에게 월 7만 엔의 연금을 보장하는 ‘최저보장연금’을 제안해 왔으나 정치인들은 유권자의 반대를 걱정해 소비세 인상에조차 나서지 못했고, ‘최저보장연금’ 논의는 재정의 장벽에 부딪힌 채 진전되지 못했다. 정부는 암묵적으로 생활보호제도를 ‘무연금’ 또는 ‘저연금’에 대한 마지막 안전망으로 생각하고 있는 셈이다(日本経済新聞社, 2018c).

그러면 장래 노인빈곤을 막기 위한 생활보호제도와 공적연금의 역할을 어떻게 볼 것인가? 오시오 다카시 히토쓰바시대학 경제연구소 교수는 생활보호제도는 응급조치 수준으로만 이용하고 공적연금을 활용하자고 제안한다. 생활보호제도로 빈곤노인을 무조건 받아들이면 부정 수급 문제가 확대될 수 있고, 이는 심각한 사회 갈등을 일으킬 수 있기 때문이다. 물론 공적연금제도만으로 가난한 노인을 보호할 수는 없다. 보통 가난한 노인일수록 공적연금 수급액이 적기 때문이다. 그러므로 그가 제안하는 장래 노인빈곤을 위한 공적연금제도 개선 방안은 다음과 같다. 첫째, 가능한 한 많은 비정규직 단시간 근로자에게 후생연금을 적용하는 동시에 고소득층이 저소득층을 돕는 기능을 강화한다. 둘째, 지급 개시 연령을 높임으로써 연금 지출을 줄이는 대신 급여 수준을 높인다. 셋째, 현재 빈곤 노인은 생활보호제도로 보호하되 앞으로는 공적연금을 수정해 장래 노인빈곤 확대를 예방하자는 주장이다(日本経済新聞社, 2018c).

걱정거리는 정부의 소득보장 긴축 추세이다. 가라카마 나오요시 리쓰메이칸대학 교수에 따르면 노인의 증가로 공적연금, 보건의료서비스, 장기요양서비스의 총지출은 늘어났으나 노인 1인당 사회보장 지출은 해마다 줄고 있다. 그는 고소득층으로부터 저소득층으로의 재분배를 강화할 것을 요구한다(日本経済新聞社, 2018d). 일본에서 베이비부머 세대는 2025년에 모두 75세 이상이 되고 2042년이 되면 일본 인구 2.8명중 1명이 노인이 될 것이다(毎日新聞社, 2017). 단순히 노인 수만 늘어나는 것이 아니라 소득이 없는 빈곤 노인이 늘어나는 될 것이다. 하지만 정부는 소비세 증세에 나서지 못하고 있다. 2012년 민주당 정권 당시 민주당, 자민당, 공명당은 사회보장 재원을 마련하기 위해 그리고 장래 세대에게 부채를 넘기지 않기 위해 소비세 증세에 합의했으나, 현정권은 아직 소비세 증세를 결단하지 못하고 있다. 정부에 의한 사회보장이 미약한 가운데 국민들은 노후소득이나 질병에 대비해 오직 개인 저축을 늘리고 있다. 일본의 개인 저축은 1000조 엔에 달한다(毎日新聞社, 2017). 이대로 가면 여유가 있는 사람만 개인 저축으로 노후를 해결하고, 형편이 어려운 사람은 노후에 절망에 빠지게 된다. 공적연금이든 생활보호든 노인을 위한 소득보장을 소홀히 하면 결국 노인을 돌보는 장래 세대의 부담이 늘어나게 될 것이다.

특히 가까운 미래에 확대될 가장 심각한 문제는 여성 노인의 빈곤이다(日本経済新聞社, 2018b). 장래를 위해 저축할 여유가 없고 후생연금의 적용을 못 받을 공산이 높은 비정규직은 주로 여성이기 때문이다. 현재 남성의 비정규직 비율은 30대가 11.6% (644만 6000명 중 74만 9000명), 40대가 9.3%(762만 3000명 중 70만 5000명), 50대가 10.6%(586만 5000명 중 61만 9000명)에 그치지만, 여성의 비정규직 비율은 30대가 47.1%(510만 5000명 중 240만 6000명), 40대가 58.1%(667만 3000명 중 387만 8000명), 50대가 61.0%(519만 3000명 중 316만 7000명)에 달한다(総務省, 2018).

여성의 노동시장 참여가 증가하는 가운데,8) 연금 가입 기간이 짧은 공적연금 가입자에게 연금 수급을 허용하거나 단시간 근로자에게 후생연금을 적용하는 일본 정부의 최근 노력은 앞으로 성과를 올릴 것이다. 하지만 공적연금은 오래 가입해야 충분한 금액을 받을 수 있는, 적절한 보장에 시간이 걸리는 제도이다. 이미 확대되기 시작한 노인빈곤을 해결하는, 세금을 재원으로 한 기초연금이나 생활보호제도를 지금이야말로 관대하게 활용해야 한다. 이와 함께 저소득 노인뿐만 아니라 근로연령층까지 지원할 수 있는 임대료 보조 도입 역시 시급하게 이루어져야 한다. 임대료 보조를 도입하면 비정규직으로 일하는 여성을 비롯한 현역 세대에게 공적연금을 납부하면서 노후에 대비할 여유를 줄 수 있고, 임대료를 내고 사는 저소득 노인에게도 도움이 될 것이기 때문이다.