가. 주택기금제도(住房公积金)

중국은 계획경제 시기의 주택분배정책을 폐지한 후 1990년대 초 싱가포르의 주택기금제도를 모방한 중국식 주택기금제도를 구축하고 이를 1991년에 상하이에서 처음 실시했다(陈杰,2010). 그후 1998년 「주택기금관리조례^{(住房公积金管理条例)}」를 제정하여 주택기금제도를 공식화하였다. 주택기금은 도시 공무원과 기업 근로자2)를 비롯한 도시 근로자를 대상으로 한다. 근로기간 중 장기주택저축 개인계좌제도를 운영하는데 이는 근로자가 소속된 기업과 개인이 공동으로 부담하는 저축제도다. 개인과 기업의 부담률은 각각 월 급여의 5%~12%3)로, , 매월 근로자 개인의 주택기금계좌에 급여의 10%~24% 수준의 금액이 적립된다.

주택보장을 목적으로 실행되는 주택기금제도는 강제 가입이 특징이다. 주택기금 관리센터가 관리하며, 가입자가 주택 구입(주택 신축 및 보수도 해당됨) 시 저금을 사용하거나 이를 담보로 은행 대출4)을 받을 수 있다. 단 주택기금을 현금으로 출금하는 것은 근로자의 정년퇴직, 사망, 노동능력 상실 시나 근로계약 종료 시에만 가능하다.

『2017년 전국 주택 기금 연도 보고서』에 따르면 주택기금을 납부하는 기업체는 238만 2500곳에 달하며, 주택기금을 납부하는 도시 근로자는 1억 3064만 5000명(전체 도시 근로자의 41.5%)에 달했다. 기금 사용률은 약 70.2%로 나타났다. 그러나 주택기금제도의 실제 보장 효과나 형평성 등의 측면에서 다음과 같은 몇 가지 문제가 드러나고 있다.

첫째, 기업의 부담이 크다. 주택기금 외에도 기업은 근로자의 5가지 보험료(양로보험, 의료보험, 실업보험, 출산보험, 산재보험)를 부담해야 하는데 이에 따른 기업의 총 부담은 근로자 월 급여의 50% 수준에 달할 정도다(顾澄龙, 周应恒, 严斌剑, 2015). 또한 주택 공급이 시장에 맡겨진 상황에서 정부가 강제적으로 개입해 기업의 부담을 증가시키는 것이 과연 기업의 효율적 운영과 시장 원리 등의 측면에서 박람직한지 의문이 제기된다(周威, 叶剑平, 2009, p. 159).

둘째, 현재 주택기금제도에서는 약 21%의 자영업자가 배제되어 있다. 또한 주택기금정책의 대상자 중 약 50.92%가 주택을 구입할 때 대출을 받지만 나머지는 주택기금을 사용하지 않은 것으로 확인되었다. 실제 주택보장의 효과와 형평성에 대한 의문이 생긴다(顾澄龙, 周应恒, 严斌剑, 2015).

셋째, 주택기금정책이 도시 근로자들의 주택보장에는 어느 정도 기여했지만, 저소득 가구와 주택기금 비대상자의 주거보장 효과는 미미한 것으로 확인되었다(顾澄龙·周应恒·严斌剑, 2015). 주택기금이 소득비례형 제도이기 때문에 저소득층은 저축액이 적을 수밖에 없다. 반면 2005년부터 2011년까지 55개 도시의 패널 데이터로 진행된 연구에서 주택기금제도 실시로 주택 가격이 상승했다는 결과가 도출되었고, 주택기금제도를 폐지한다면 주택 가격이 13.5% 정도 하락할 것이라는 분석이 제기되었다. 또한 주택기금이 도시 주민의 실제 주택 구매에 기여하는 정도는 약 25%에 그치는 것으로 나타났다(顾澄龙·周应恒·严斌剑, 2015). 주거보장이 목적인 주택기금제도가 일부 근로자의 주거보장에 그치고, 저소득계층과 주택기금정책에서 배제된 도시 주민의 주택 마련 부담은 오히려 높이는 것으로 밝혀진 것이다.

나. 저가임대주택(廉租房)정책

1999년에 「도시 저가임대주택 관리 방법」이 제정되면서 중국은 해당 도시의 호적을 가진 저소득 가정에게 주택을 저가로 임대하기 시작했다. 2005년에는 민정부가 「도시 최저소득가족 임대주택 신청·심사·퇴출 관리방법」을 발표하면서 저가임대주택정책이 정착, 확대되기 시작했다. 저가임대주택을 신청하려면 거주하는 도시의 호적을 0가지고 있어야 하고, 소득이 현지 최저 월 급여 기준 이하여야 하며, 1인당 평균 거주 면적이 현지 평균 거주 면적보다 작아야 한다. 운영 방식으로는 저가임대주택을 임대하거나(톈진시의 저가임대주택정책), 임대료를 지원하는 방식(베이징시와 상하이시의 저가임대주택정책)이 있다. 저가임대주택은 구제 성격의 정책으로 생활고에 시달리는 자의 주택 문제를 해결해주는 효과적 방법 중 하나이다.

한편 저가임대주택정책으로 제공되는 주택 수에는 한계가 있어 날로 늘어나는 저소득층의 요구를 충족하지 못하고 있다. 수급 자격이 지나치게 제한적인데, 해당 지역 호적이 없는 자들과 함께, 특히 수많은 저소득 농민공이 저가임대주택정책 대상에서 배제되어 있다. 이러한 문제는 사회보장정책의 형평성 원리에 어긋나고, 실제로 저소득층의 주택난 문제를 해결하는 데 걸림돌로 작용한다. 2006년 베이징시 자료를 살펴보면, 약 1만 5000가구가 저가임대주택의 혜택을 받았지만 이는 베이징시 총 가구 수의 0.28%에 불과한 것이며, 7만의 저소득 가구가 임대주택의 혜택을 누리지 못했다(搜狐新闻网, 2017).

한편 저가임대주택정책은 지방정부가 주택 임대 비용을 보장하거나 토지를 분양하고 투자해서 건설하는 식으로 운영된다. 따라서 각 지방정부가 임대주택을 건설하려면 투자 자금과 건설용 토지가 필요한데 이것이 지방정부에 경제적 부담을 주고 있으며, 정책 확대에 한계로 작용한다(韩立达·李耘倩, 2009).

다. 공공임대주택(公租房)

저가임대주택 혜택에서 배제된 농민공과 대학을 졸업한 사회 초년생 등의 주택난을 해결하기 위해 중국정부는 2009년부터 공공임대주택정책을 시작했다. 2012년 발표된 「공공주택 관리 방법」 제3조에 따르면 공공임대주택은 도시 저소득계층 중 취업 초년생으로 주택이 없는 근로자, 도시에서 안정된 직장을 가진 타지 출신 등에게 임대하는 주택을 말한다.

공공임대주택의 수혜 대상은 도시 빈곤 가구, 해당 지역의 호적이 없는 타지 출신의 근로자, 생애 처음으로 취업한 청년 등이다. 신청자가 공공임대주택 대상자로 선정되려면, 타지 출신 근로자의 경우 현지에 주택이 없거나 거주하는 주택 면적이 정부의 최저 평균 기준 이하여야 한다. 저가임대주택 대상자보다는 소득이 높지만 개인 주택을 매입하기 어려운 가구 혹은 개인들에게도 적용된다. 공공임대주택의 사용 기한은 2~5년5)으로 지역마다 다르다. 공공임대주택 임대 기간 중에 다른 주택을 구입·획득하거나, 정부가 정한 공공임대주택 신청 소득 기준을 초과하면 퇴출된다.

현재 중국 35개 대도시 중 12개 도시가 공공임대주택제도를 실시하고 있고, 베이징시도 7%의 저소득 가구에 이를 적용하고 있다. 상하이 정부는 청년 노동자와 타지 출신자들의 주택난을 해결하기 위해 2010년부터 공공주택정책을 실시했다. 현재까지 11만 5000가구를 위한 공공임대주택을 마련하였고, 2025년까지 약 15만 가구의 공공임대주택 건설을 목표로 하고 있다. 공공임대주택 단지에는 상점, 어린이집, 문화·운동시설 동이 구비되어 있고 임대료는 시장가격의 반 정도로 운영된다(人民网，2017).

지방정부가 건설용 토지를 마련해야 하기 때문에 대부분의 공공주택 단지는 상대적으로 땅값이 저렴한 외곽 지역에 건설된다. 이에 따라 부대시설이 미비하고 교통이 불편해 입주자들이 생활하기에 불편하다는 호소가 많이 제기된다. 또한 거주 면적이 작기 때문에 상대적으로 구성원 수가 많은 저소득 가족이 거주하기에 많이 불편하다. 또한 공공임대주택의 적용 대상자가 저가임대주택 대상자와 중복된 측면이 있어 운영 효과성과 효율성이 떨어질 수도 있다.

공공임대주택의 경우, 건설용 토지를 유상으로 양도받아 개발하기 때문에 토지 가격이 시장의 상품주택6) 가격과 별반 차이가 없지만 시가의 반 정도로 임대하고 있다. 공공임대주택정책을 확대하려면 지방정부가 재정 투입을 늘려야 하기 때문에 이에 따른 부담이 커질 수밖에 없다. 이러한 한계 등으로 인해 공공임대주택으로 저소득층의 주택난을 해결하기는 역부족이라고 할 수 있다.