1. 일본의 임대료 보조 제도

일본 정부가 5년마다 실시하는 주택·토지 통계조사^{(住宅·土地統計調査)}1)에 따르면 2013년 기준 일본인들의 자가 점유율은 61.5%이다. 그런데 저소득층,2) 청년층3)에서는 임대주택에 사는 가구의 비율이 상대적으로 높다(総務省, 2015, pp. 14-15). 특히 대도시에는 민간임대주택에 사는 지방 출신의 청년들이 많은데, 이 가구들이 지는 임대료 부담이 크다(日本経済新聞社, 2017).4) 2000년대에 들어 고용률 감소, 비정규직 증가, 실업 확대로 청년층의 경제적 형편이 어려워졌기 때문이다. 민간임대주택에 거주하는 40세 미만 청년의 비율은 1983년 39.7%에서 2008년 59.7%로 상승했으며, 2009년 기준 40세 미만 남성 1인 가구의 가처분소득에서 차지하는 임대료 비율은 19.9%로 나타났다(国土交通省, 2013, p. 54).

일본 정부는 2000년대 후반부터 실업자를 위한 임대료 보조 제도를 도입했다. 직장과의 거리를 우선시하는 근로 빈곤층의 욕구 충족에는, 필요에 따라 옮기는 것이 어려운 임대주택보다는 임대료 보조가 더 효과적인 것이다(五石敬路, 2011, p. 290). 그런데 여러 선진국과 달리 일본 정부는 그동안 임대료 보조에 소극적이었다. 일본에서 ‘정부에 의한 임대료 보조’라 하면 공공임대주택 공급, 일부 지자체에 의한 특수 임대료 보조,5) 공공부조제도(생활보호제도) 수급자들을 위한 ‘주택부조’ 정도이다(齋藤純子, 2013, p. 13). 일본 정부는 1990년대와 2000년대의 경기불황을 계기로 글로벌 경제위기에 대응하는 측면에서 2009년 10월부터 소규모이나마 임대료 보조로 ‘주거확보급부금’을 도입했다.

2. 극빈층을 위한 주택부조(住宅扶助)

일본에서 저소득층을 대상으로 한 가장 오래된 임대료 보조 프로그램은 「생활보호법」의 ‘주택부조^{(住宅扶助)}’이다. ‘주택부조’는 1950년의 「생활보호법」 전면 개정을 계기로 생긴 현금급여6)이며, 「생활보호법」 제14조에 따라 생활보호 수급자들에게 임대료나 집수리 비용을 보조하는 급여이다. 하지만 ‘주택부조’는 극빈층을 위한 급여이므로 수급 대상이 제한적이다. ‘주택부조’ 수급 가구 수7)는 2000년대 이후 급격히 증가해 2015년에 월 평균 약 137.9만 가구(약 184.2만 명)에 달했는데(厚生労働省, 2017) 모두 최저생계비 이하로 사는 극빈층이다. 2015년 기준 ‘주택부조’의 수급률은 가구 수 기준으로 2.58%(인원 수 기준으로 1.48%)에 불과하다.8) 또한 ‘주택부조’ 수급 가구는 대부분 노인 가구인데, 이는 근로 능력이 있는 가구는 주택부조 수급 대상자가 되는 것이 쉽지 않기 때문이다. ‘주택부조’ 지출은 2002년 2521억 엔에서 2011년 5384억 엔까지 10년 사이에 두 배로 증가했지만(総務省, 2014, p. 270), ‘주택부조’가 근로 능력자를 위한 임대료 보조로 충분히 기능했다고 보기는 어렵다.

일본에서도 한국처럼 ‘주택부조’를 단독급여로 분리하여 저소득층을 위한 임대료 보조를 만들자는 제안이 있었다. 그 이유는 첫째, 거주자가 자신의 욕구에 맞는 주택을 선택할 수 있고, 둘째, 공공임대주택의 수급권자(빈곤층)임에도 불구하고 공공임대주택에 입주하지 못하는 사람들이 있으며, 셋째, 공공임대주택과 달리 빈곤층 집중지역 형성을 막을 수 있기 때문이다(国土交通省, 2005, p. 19).

하지만 당시 일본 건설성(建設省, 2001년 부터 국토교통성이라 함)은 임대료 보조에 반대했다. 1975년, 1981년, 1995년에 건설성의 ‘주택택지심의회^{(住宅宅地審議会)}’9)는 다음과 같은 이유로 빈곤층을 위한 임대료 보조에 반대했다. 첫째, 임대료 평가와 임대료 지불능력 평가 등 기술적 문제가 있고, 둘째, 임대료 보조의 신설에 필요한 전달체계 마련 비용이 크며, 셋째, 품질이 좋은 임대주택이 적어 임대료 보조를 도입하더라도 거주자의 주거환경 향상에 도움이 되지 않을 것으로 예상되고,10) 넷째, 재정 부담이 크다는 것이다(国土交通省, 2005, pp. 19-20; 五石敬路, 2011, pp. 301-303).

3. 실업자를 위한 주거확보급부금 (住居確保給付金)

2008년 9월의 금융 위기 이후 주거를 잃은 실업자가 증가했기 때문에, 일본 정부는 실업자를 대상으로 2009년 9월부터 ‘주택수당긴급특별조치사업^{(住宅手当緊急特別措置事業)}’을 실시했다.11) 이때 일본 정부에서 만든 ‘주택수당^{(住宅手当)}’은 「생활보호법」상의 ‘주택부조’를 제외하면 일본에서 처음으로 생긴 공적 임대료 보조 제도였다(嶋田佳広, 2011, p. 31).

이후 일본 정부는 2010년부터 이용자를 확대하기 위해 소득 조건을 완화했다.12) 또한 애초에는 소득 기준을 초과하는 순간 ‘주택수당’으로 받는 임대료를 전액 자부담하게 하는 제도였으나, 2010년 이후에는 소득이 충분히 증가하여 임대료를 감당할 수 있게 될 때까지 부족한 만큼의 임대료를 ‘주택수당’으로 보충하는 제도로 바뀌었다(厚生労働省, 2010).13)

일본 정부는 2013년에 사업 명칭을 ‘주택지원급부사업^{(住宅支援給付事業)}’으로 바꾸고 급여명칭도 ‘주택수당^{(住宅手当)}’에서 ‘주택지원급부^{(住宅支援給付)}’로 바꾸었다. 동시에 수급 조건에 연령 제한(65세 미만)을 추가하고 직업상담, 직업 훈련, 구직 활동 등의 조건을 추가했다. 또한 ‘주택지원급부’ 지급 기간을 6개월에서 3개월로 단축해 ‘근로 연령층을 위한 임시 지원’이라는 성격을 강화했다. 결국 이 급여가 2013년 12월에 「생활곤궁자자립지원법^{(生活困窮者自立支援法)}」14)상의 ‘주거확보급부금^{(住居確保給付金)}’15)이 되었다. 즉, 실업으로 주택의 소유권을 잃거나 임대주택의 임대료를 지불하지 못하게 된 사람의 임대료를 보조하는 제도로 정착하게 된 것이다.

4. 주거확보급부금의 성격

‘주거확보급부금’은 근로 능력자(65세 미만)인 저소득 실업자를 대상으로 하는 급여이다. 「생활보호법」상의 ‘주택부조’보다 약간 소득이 높은 계층, 즉 차상위 계층을 대상으로 한다. 「생활보호법」상 ‘주택부조’의 소득 조건은 ‘최저 생활비 이하’이지만 ‘주거확보급부금’의 소득 조건은 ‘주민세 비과세 기준 이하’이다.16) 이와 같이 ‘주거확보급부금’의 수급 조건은 「생활보호법」의 ‘주택부조’보다 느슨하다. 자세히 보면 다음과 같다(厚生労働省, 2015a). 첫째, 대상은 실업으로 주거를 잃었거나 주거를 잃을 위험이 있는 사람으로 다음 네 가지 조건을 충족하면 수급 대상이 된다. 즉, (1) 신청일 기준 65세 미만, 이직 후 2년 이내여야 하고, (2) 이직 전에 가구의 주된 생계를 유지했어야 하며, (3) 공공고용센터에서 구직 활동을 하고 있어야 하고, (4) 중앙정부의 고용 정책에 따른 다른 급여를 받고 있지 않아야 한다. 둘째, 소득 조건은 신청한 달의 가구 소득 총액이 ‘기준액(시정촌민세, 즉 기초자치단체 주민세가 비과세가 되는 연간 소득 기준의 12분의 1) + 월 임대료’ 이하여야 한다.17) 셋째, 급여 지급 기간은 원칙적으로 3개월이다. 구직 활동을 성실히 이행하고 있을 경우 3개월 연장할 수 있으며, 최장 9개월까지 지급받을 수 있다. 넷째, 급여액은 임대주택의 임대료이며, 그 한도액은 「생활보호법」상의 ‘주택부조’와 같다.18)

또한 ‘주거확보급부금’ 사업은 소득 확인도 복잡하지 않다. 기본적으로 실시 기관(지자체)이 신청자 본인의 신고에 기초해 필요한 정보를 확인할 뿐이다. 즉, 신청자에게 신청자와 동거인을 증명하는 서류(운전면허증, 여권, 호적등본, 주민표 등), 2년 이내 이직 사실을 증명하는 서류(이직표, 퇴직증명서), 소득을 증명하는 서류(연금 통지서, 고용보험 수급 자격증, 아동부양 수당 증명서), 금융 자산을 증명하는 서류(신청자와 동거인 모두의 통장), 구직 활동을 증명하는 서류(공공고용센터의 구직 접수표 등), 기타(공공요금 영수증) 자료를 제출하게 하고 이에 기초해 소득·자산을 확인할 뿐이다(厚生労働省, 2015b, pp. 14-15; 大阪市, 2015).

‘주거확보급부금’을 보면, 재취업 가능성이 있는 근로 연령층을 대상으로 하는 점, 지급 기간이 짧은 점, 급여를 집주인의 계좌로 직접 이체하는 점이 특징적이다. “수급자가 급여에 의존한다,” “수급자가 급여를 다른 용도로 사용한다”19) 등 생활보호제도 수급자에 대한 기존의 비판을 고려한 것이다. ‘주거확보급부금’ 사업 자체가, 실업한 지 얼마 안 된 실업자, 즉 재취업 가능성이 있는 실업자를 대상으로 한 사업이므로, ‘지급 기간 제한’이 효과적일 수 있다. ‘주거확보급부금’ 사업으로 근로 능력자의 생활보호제도 진입을 막으려는 일본 정부의 의도가 보인다.

‘주거확보급부금’ 사업의 급여 수준은 생활보호제도의 ‘주택부조’와 같으므로 ‘주거확보급부금’을 ‘주택부조의 지급 요건을 완화한 급여’, ‘주택부조를 개별 급여로 만든 급여’라고 표현하기도 한다(五石敬路, 2011, p. 453).

5. 제한적인 주거확보급부금

일본 정부는 극빈층을 위해 생활보호법의 ‘주택부조’를 운용하고, 차상위 계층 실업자를 위해 「생활곤궁자자립지원법」의 ‘주거확보급부금’을 운용하고 있는 셈이지만, ‘주거확보급부금’ 역시 ‘주택부조’와 마찬가지로수급률이 낮다. 「생활보호법」의 ‘주택부조’에 비해 ‘주거확보급부금’의 수급 조건이 훨씬 느슨한데도 ‘주거확보급부금’의 이용률은 저조하다. 2010년에는 공공고용센터의 전체 구직자 약 490만 명 중 0.76%(약 3만 명)가 ‘주거확보급부금’을 받았으나, 2014년에는 공공고용센터의 전체 구직자 약 359만 명 중 0.24%(약 9천 명)만 ‘주거확보급부금’을 받았다.20) 후생노동성은 “‘주거확보급부금’에 대한 요구는 여전히 높지만 요구에 효과적으로 대응하지 못했을 것이다. 2015년에 설치한 ‘자립상담지원창구’를 통해 신규 신청자 및 신규 지급 건수가 증가할 것이다.”라고 낙관적으로 전망하였다(厚生労働省, 2015a, p. 3).

일본 정부는 여전히 임대료 보조에 소극적이다. 국회에서 일본공산당 다카하시 지즈코 의원이, 여전히 저조한 ‘주거확보급부금’의 지급 건수(2016년에 5095건)를 들어 ‘주거확보급부금’의 문제점으로, 급여 대상을 이직자로 제한하고 있는 점과 지급 기간을 원칙상 3개월로 제한하고 있는 점을 지적했으나, 후생노동성 사회·원호국^{(社会·援護局)}국장은 ‘주거확보급부금’의 목적을 이직자의 조기 재취업에 의한 자립을 지원하기 위한 것이라고 강조하며, 만약 기존의 요건을 완화하면 단지 저소득 가구에 대한 임대료 지급이 되어 버리기 때문에 요건 완화는 제도의 취지상 어렵다고 답변했다(衆議院, 2018). 정부는 ‘주거확보급부금’의 대상을 확장할 생각이 없는 것이다. 한편, 현재 일본의 근로 빈곤층은 부모에게 기대고 노숙을 감수하며 살고 있다.21) 그런데 실업뿐만 아니라 부모의 건강 악화로 주거를 잃을 위험이 크다. 수도권에서 연 수입 200만 엔 미만의 젊은 층(20~39세)의 77%는 부모와 동거하고 있고, 따로 사는 사람들의 13.5%는 노숙한 경험이 있다(毎日新聞社, 2017).

일하는 30세 미만 1인 가구의 소비 지출 중 임대료와 관리비가 차지하는 비율은 1970년대 약 5%로부터 현재 약 30%까지 상승했으나 공적 임대료 보조가 거의 없기 때문에 청년 세대는 자신에 대한 투자를 줄이고, 식비나 오락비를 절약하고, 연금 보험료를 체납하고, 병원에도 안 가고 살 수밖에 없다(朝日新聞社, 2017). 임대료를 절약하기 위해 부모와 같이 살아야 하므로 직장을 자유롭게 선택할 수가 없고, 아르바이트로 생활하는 청년들 역시 임대료 보조가 없는 한 아르바이트라는 불안정한 근로 형태를 유지할 수밖에 없다.

일본은 전통적으로 자가 보유를 권장하고 이를 위한 대출을 제공해 왔으나, 주택을 구입하기 위해 대출을 받아도 안정적인 직업을 얻지 못하면 할부금을 갚을 수가 없다. 또한 ‘주택은 대출을 받아서라도 구입하는 것’이라는 의식 때문에 집값이 떨어지지 않는다(朝日新聞社, 2017). ‘주택확보급부금’은 실업자가 수개월만 받을 수 있는 제도에 불과하므로 근로 빈곤층까지 보조하는 제도가 필요하다. 또한 청년 세대는 기본적으로 공공임대주택에 들어갈 수가 없다. 우선 입주 대상 범위를 넓혀야 하지만 도시부의 경우 경쟁률이 이미 수십 대 일이므로 공공임대주택을 늘려야 한다(朝日新聞社, 2017).

일본의 인구는 7년 연속으로 감소해 2017년 가을 기준으로 약 1억 2670만 명으로까지 줄어들었다. 일본 정부는 2040년이 되면 65세 이상 인구가 약 4000만 명에 달해 인구 감소와 인구 고령화의 문제가 정점에 달할 것으로 예상한다(毎日新聞社, 2018). 보건 의료와 장기 요양의 위기, 노동력 감소, 인프라의 노후, 빈집 증가에 따른 도심의 공동화가 현실로 다가오고 있다. 하나의 중앙부처에서 다루기에는 일이 너무 많다. 일본은 지금 후생노동성뿐만 아니라 중앙부처들이 그 많은 일들을 분담해서 시대의 변곡점을 넘어가려 하고 있다.