1. 들어가며

일본은 1990년도 후반에 자살자 수가 급격히 증가하여 1998년에는 그 수가 연간 3만 명을 넘어섰고, 2003년에는 인구 10만 명당 자살 사망률 40.1명으로 경제협력개발기구^{(Organization for Economic Cooperation and Development: OECD)} 국가 중 자살 사망률이 가장 높은 국가가 되었다. 이에 따라 일본 정부는 2006년에 「자살예방기본법」을 제정하고 제1차 자살예방종합대책을 수립하였다. 2012년에는 제2차 자살예방종합대책을 수립해 매년 3000억 원 이상의 예산을 투입하여 자살예방 사업을 추진해 왔다. 그 결과 2012년부터 자살자 수가 3만 명 이하로 감소하기 시작해 현재까지 매년 감소 추세를 보이고 있다. 그러나 일본 정부는 일본의 자살자 수가 아직은 위험한 수준에 있다고 판단하여 변화된 실정에 맞추어 2016년에 「자살예방기본법」을 개정하였으며, 2017년에는 제3차 자살예방종합대책을 수립하였다. 본고에서는 2016년에 개정된 「자살예방기본법」과 일본의 자살예방 대책 그리고 그 추진 체계 등에 관하여 논하고자 한다.

2. 일본의 자살 현황과 자살예방대책 개요

가. 일본의 자살 현황

일본의 자살 현황을 살펴보면 1994년에 2만 1679명이었던 일본의 연간 자살자 수는 매년 증가하여 1998년에 3만 2863명으로 3만 명을 처음으로 넘어섰고, 2003년에는 3만 4427명으로 정점에 다다랐다. 1998년 이후 14년 동안 연간 자살자 수 3만 명이 넘는 상태가 지속되었으나 2012년에 그 수가 2만 7858명으로 줄면서 3만 명 이하로 감소하기 시작하였다. 자살자 수는 계속 감소하여 2012년 이후 5년 연속으로 연간 자살자 수 3만 명 이하를 지속하다가 2016년에는 2만 1897명으로 22년 만에 처음으로 2만 2000명 이하로 떨어졌다.

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그림 1.

일본의 자살자 수 추이

자료: 후생노동성. (2017). 일본자살대책백서 2017년.

3. 「자살예방기본법」개정 주요 내용

자살은 개인적 요인뿐만 아니라 여러 사회적 요인이 작용하여 발생하는 문제이다. 2016년 개정된 「자살예방기본법」은 국가가 종합적인 대책을 수립하고 추진하여 자살예방을 도모하고 아울러 자살자의 유족 등에 대한 지원을 충실히 함으로써 국민이 건강하고 보람 있는 삶을 영위할 수 있는 사회를 실현하는 것을 목적으로 한다. 이 법은 누구도 자살에 내몰리지 않는 사회를 구현한다는 목표 하에 자살예방의 기본 이념과 중앙정부·지방자치단체·사업자·국민 개개인의 의무를 명시하고, 종합적인 시각에서 자살예방과 자살자 유족에 대한 지원을 규정하였다. 따라서 중앙정부뿐만 아니라 도·도·부·현도 지역의 실정을 감안하여 자살예방 종합대책을 수립하도록 하였고, 시·정·촌은 이를 바탕으로 해당 지역 실정에 맞는 자살예방 계획을 수립하여 시행하도록 하였다. 도·도·부·현과 시·정·촌의 자살예방 사업을 위해서는 필요한 보조금을 교부하도록 명시하였으며, 모든 도·도·부·현과 정령지정도시에 ‘지역자살대책추진센터’를 설치하여 지역의 자살 대책 수립과 자살자 관련 데이터 분석 등을 지원하도록 하고 있다. 자살예방 대책에 관한 종합적인 논의와 정책 결정을 위해 후생노동성에 후생노동대신을 의장으로, 각 관계 각료를 구성원으로 하는 ‘자살종합대책회의’를 설치하여 운영하고 있다.

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그림 2.

자살예방기본법 주요 개정 사항

자료: 이상영 등. (2017). 자살시도자에 대한 지역사회 정신건강증진 서비스 공급체계 개선방안. pp 58. 재구성.

4. 자살예방 대책 추진 체계

일본 내각회의는 2015년 1월 일본 내각부가 ‘자살대책추진실’을 통해 시행해 온 자살예방종합대책 업무를 후생노동성으로 이관하기로 결정하고, 관련 법적 규정을 정비하여 2016년 4월 1일부터 이관 조치하였다. 이 업무를 후생노동성으로 이관하게 된 것은 자살 대책을 지역 단위에서 수행하는 실질적인 자살예방대책으로 바꿀 필요가 있다고 판단하였기 때문이다. 즉, 건강 문제와 빈곤 등 여러가지 자살 요인을 고려할 때 내각부보다는 후생노동성이 지방자치단체의 보건복지국 등과 업무 관련성이 높다고 판단하였기 때문이다.

이에 따라 자살종합대책회의의 의장이 후생노동대신으로 바뀌었으며, 회의 사무국도 후생노동성으로 이관되었고, 후생노동성에 ‘자살대책추진실’이 설치되어 내각부에서 담당해 오던 업무를 인계받았으며, 자살예방 업무를 총괄하는 ‘자살대책추진본부’가 설치되었다. 이를 통해 보건의료·복지·노동·기타 관련 정책 간의 유기적인 연계를 도모할 수 있어 다양하고 종합적인 자살 대책을 추진하게 되었다. 또한 기존의 ‘자살예방종합대책센터’를 관련 전문가의 검토를 거쳐 자살종합대책추진센터로 개편하였다. 자살종합대책추진센터는 전문가의 관점에서 연구를 추진하고 기술적 조언을 제공하여 전국의 자살예방 대책을 개선하는데 목적을 두고 운영을 하고 있다(이상영 등, 2017).

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그림 3.

자살예방 대책 추진 체계 흐름도

자료: 이상영 등 (2017). 자살시도자에 대한 지역사회 정신건강증진 서비스 공급체계 개선방안. pp 60. 재구성.

5. 자살예방종합대책

일본 정부는 「자살예방기본법」에 근거하여 2007년 6월 제1차 자살예방종합대책을 수립하였다. 주요 사업 내용으로는 사회적 요인에 대한 대처를 포함한 종합적인 대책을 마련하고 자살의 사전예방, 위기대응, 자살미수자, 유족 등의 사후대응과 대처를 마련하였다. 또한 관계자의 연대에 의한 포괄적 지원, 자살 실태 규명과 중장기적 시점에서의 자살대책 시행을 주요 사업으로 시행하였다. 2012년 8월에는 제1차 자살예방종합대책의 시행 결과를 근거로 제2차 자살예방종합대책을 수립하였는데 주요 사업 내용으로 자살예방주간과 자살대책 강화의 달을 설정하고, 지원을 필요로 하는 사람이 적절하게 지원을 받을 수 있도록 인터넷을 활용하는 등 지원정보의 제공을 강화하였다. 또한 변호사, 사법 서사, 약사, 이용사 등 다양한 계층의 게이트키퍼를 양성하였으며 청소년에 대한 생명존중 의식 교육 및 스트레스 대응 방법 교육 등을 추진하였고 인지행동 요법 등 치료 방법을 보급하고 정신과 의료체계를 정비하는 사업을 시행하였다(정진욱, 2013).

그 후 2016년 3월 「자살예방기본법」이 개정되면서 2017년 7월에 제3차 자살예방종합대책을 수립하여 현재 추진하고 있다. 자살예방종합대책은 누구도 자살에 내몰리지 않는 사회를 구현하기 위해 개인의 삶을 포괄적으로 지원하고, 관련 정책의 유기적 연대를 강화하는 종합적인 대책이다. 또한 자살 대응 단계별로 대책을 효과적으로 연동시키고, 중앙정부·지방자치단체·민간단체·기업뿐만 아니라 국민의 역할까지 명확히 하여 연대와 협동을 추진하는 것을 기본방침으로 하고 있다.

제3차 자살예방종합대책의 주요 사업은 지역 수준의 실천적 지원 강화에 주안점을 두고 있고 지역 자살 실태 프로파일·지역 자살 대책 추진 정책 패키지·지역 자살 대책 계획 수립 지침 작성, 지역 자살 대책 추진 센터 지원, 자살 대책 전담 직원 배치 및 전담 부서 설치 등을 추진하고 있다. 또한 누구나 적절한 정신보건의료복지서비스를 받을 수 있도록 정신의료보건과 복지의 연계성을 향상시키고, 관련 전문의를 배치하며, 정신보건의료복지서비스를 담당할 인재를 양성하여 우울증, 정신분열증, 알코올의존증, 도박의존증 등에 걸린 위험군에 대한 대책을 시행토록 하고 있다. 또한 사회 전체의 자살 위험을 감소시키기 위해 정보통신기술(인터넷, 소셜네트워크 서비스 등)을 활용하여 은둔형 외톨이, 아동학대·성범죄·성폭력피해자, 빈곤자, 한부모 가정, 성(性) 소수자에 대한 지원과 임산부에 대한 지원을 강화하도록 하며 자살 상담의 다양한 수단을 확보하여 접근성을 강화하도록 하고 있다. 그리고 관계기관과 연계에 따른 필요한 정보를 공유하도록 하고 자살 대책에 활용될 수 있는 장소를 마련하는 사업도 추진하고 있다. 이뿐만 아니라 어린이와 청소년의 자살을 예방하기 위해 따돌림으로 고생하는 어린이와 학생에 대한 지원책을 마련하고, 구원요청 방법에 관한 교육을 추진하는 등 다양한 청소년 지원 사업을 추진하고 있다. 그리고 근로자의 자살을 예방하기 위하여 장시간 노동을 시정하도록 하고, 직장에서의 정신 건강 대책을 추진토록 하고 있으며, 성폭력 예방 대책 등을 추진하고 있다. 제 3차 자살예방 종합대책에서는 2026년까지 자살 사망률을 2015년 기준 10만 명당 18.5명에서 30% 이상 감소한 10만 명당 13명 이하로 감소시키는 것을 목표로 하고 있다.

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그림 4.

제3차 자살예방종합대책 기본방침 및 주요 시책 내용

자료: http://www.mhlw.go.jp/kokoro/nation/about.html에서 2018. 2. 14. 인출.

6. 지역자살대책 강화 교부금

지역자살대책 강화 교부금 사업은 각 지방자치단체가 젊은 층의 자살예방대책과 경제정세의 변화에 대응하는 자살예방대책 및 지역 특성을 반영한 자살예방대책을 효율적으로 추진하여 지역에서의 자살예방대책을 강화할 목적으로 추진되고 있는데, 지역의 자살예방대책을 강화하기 위해 젊은 층의 예방대책, 자살 미수자에 대한 지원, 경제상황 악화에 따른 자살위험 증가 방지에 중점을 두면서 자살을 생각하는 사람의 개인적인 필요에 따라 세심한 상담 지원 등의 사업을 실시한다. 해당 사업은 민간단체에 위탁보조 또는 조성 등에 의해 실시할 수 있도록 하고 있다(후생노동성 2018a).

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그림 5.

지역자살대책 강화 교부금 사업 개요

자료: 이상영 등 (2017). 자살시도자에 대한 지역사회 정신건강증진 서비스 공급체계 개선방안. pp 62.

지방자치단체는 경상사업으로 자살예방사업에 교부금을 활용한 사업을 추가하여 추진하고 있는데, 경상사업으로서의 자살예방사업과 교부금에 의한 자살예방사업을 뚜렷이 구분하기는 곤란하고, 지방자치단체의 사정에 따라 이 두 가지 사업을 자율적으로 추진하고 있는 것으로 보인다. 즉, 교부금은 별도의 기준에 의한 사업을 추진하기 위한 것이라기보다 지방자치단체의 자살예방사업을 지원하기 위한 추가 예산이라는 의미로 해석될 수 있다. 또한 이러한 사업의 추진을 위해 내각부는 2016년 처음으로 지역자살대책강화교부금으로 25억 엔을 추경 예산으로 상정한 이후 지속적으로 교부금을 교부하고 있으며 2016년 지역자살대책강화교부금 집행 내역을 보면, 도·도·부·현 단위의 집행 총액은 9억 6000만 엔, 시·정·촌 단위의 집행 총액은 6억 7000만 엔이었다. 이 중에서 자살 시도자 지원 예산은 도·도·부·현 1억 3400만 엔, 시·정·촌 6400만 엔이었다(이상영 등, 2017).

7. 나가며

자살은 본인에게 더할 나위 없는 비극일 뿐 아니라 가족과 주위 사람들에게 큰 슬픔과 어려움을 초래하며 사회 전체에도 매우 큰 손실이다. 따라서 자살자 및 자살 시도자, 우울증 환자를 감소시키고 자살에 내몰린 사람에 대한 사회안전망 기능을 강화하는 것은 매우 중요하다.

일본은 2006년 ‘자살예방기본법’을 공포한 이후 2차에 걸쳐 자살예방종합대책을 수립·시행하였다. 2016년에는 ‘자살예방기본법’을 개정하였고 2017년에 제3차 자살예방종합대책을 수립·시행하고 있다. 우리나라는 2008년 제2차 국가자살예방 5개년 기본계획을 수립하였으나 법적 근거가 미약하여 이를 수행하지 못하고 있다가 2012년에 제정된 「자살예방 및 생명 존중 문화 조성을 위한 법률」을 근거로 자살예방기본계획을 수립하여 시행하도록 명시하였으나 아직까지 자살예방기본계획을 수립하지 못하고 있는 실정이다.

일본의 자살예방대책에서는 중앙정부, 지방자치단체, 사업자뿐만 아니라 국민 개개인에게도 자살예방 의무를 명시하고 있으며, 자살예방과 자살 유족에 대한 지원을 충실히 수행하도록 규정하고 있다. 또한 적절한 정신보건의료복지서비스를 받을 수 있는 체계를 마련하고, 사회 전체의 자살 위험을 감소시키며, 어린이, 청소년의 자살과 노동자의 자살에 대한 대책을 강화했다. 한편 중앙정부, 지방자치단체, 민간단체 간의 연계의 필요성을 인식하여 연계체계를 강화했으며 지역단위의 실천적인 자살예방대책을 추진하고 있다. 또한 지역단위의 자살예방대책을 효율적으로 추진하기 위해 지역자살대책 강화 교부금을 책정하여 교부하고 있다.

향후 우리나라의 자살예방기본계획의 수립에 있어 일본의 자살예방대책에서 강조하고 있는 연계체계의 강화와 지역의 특성을 반영한 자살예방대책, 그리고 그 사업 시행에 따른 필요한 자금을 지원하는 제도 등이 고려되어야 할 것이다.