Making or Breaking the European Green Deal: Challenges to Meeting the EU’s Climate Objectives

유럽 그린 딜의 성패: EU의 기후목표 달성을 위해 해결해야 할 도전과제

젠 지에 임
Im, Zhen Jie
코펜하겐비즈니스스쿨 박사후연구원 (Department of International Economics, Government and Business, Copenhagen Business School) 국제사회보장리뷰 여름호, 통권 29호, pp.18-27
https://doi.org/10.23063/2024.6.2

Abstract

The European Union (EU) has set itself the target of climate neutrality by 2050 as part of its European Green Deal. This ambition marks a potential watershed moment in the political economy of EU Member States. Yet, questions remain as to whether the Member States will be able to meet this climate objective. This paper provides an overview of challenges that Member States may face, and pays particular attention to economic and political challenges that may inhibit Member States. It also draws attention to variations in the extent of economic challenges across and within Member States. Furthermore, the paper sketches the possibilities and limits of social and industrial policies in diminishing these economic challenges and mitigating their political ramifications.

초록

유럽연합(EU)은 ‘유럽 그린 딜(European Green Deal)’의 일환으로 2050년까지 기후중립을 달성하는 것을 목표로 설정했다. 이렇게 야심찬 목표는 EU 회원국의 국가 경제에 중요한 분수령이 될 가능성이 크다. 그러나 회원국들이 그러한 기후목표를 달성할 수 있을지에 대한 의문은 여전히 남아 있다. 이 글은 EU 회원국들이 직면할 수 있는 경제적, 정치적 도전과제들을 중심으로 목표 달성의 저해 요인을 개괄한다. 또한 회원국 간 그리고 회원국 내에 다양하게 존재하는 경제적 도전과제에도 주목한다. 아울러 경제적 과제를 줄이고 그것의 정치적 파급 효과를 완화하는 데 있어 사회정책과 산업정책의 가능성과 한계를 살펴본다.

1. 서론

코로나19가 시작된 2019년 유럽연합(EU)은 2050년까지 “온실가스 순배출량 제로 및 자원 이용과 분리된 경제 성장”을 실현하는 것을 목표로 하는 ‘유럽 그린 딜^{(European Green Deal)}’에 착수했다(European Commission, 2019, p.2). EU는 “유럽을 현대적이고 자원 효율적이며 경쟁력 있는 경제를 갖춘 공정하고 번영하는 사회로 전환하기 위한 새로운 성장 전략”을 통해 그러한 목표를 달성하기 위해 노력하고 있다(ibid, p.2). 유럽 그린 딜은 유럽의 향후 정책 입안을 뒷받침하는 로드맵으로, “모든 정책 영역에서 기후･환경 관련 도전과제를 기회로 전환하고 그러한 전환이 모두를 위한 정의롭고 포용적인 것이 되도록 함으로써 EU 경제를 지속 가능하게 만드는 데 초점을 맞추고 있다. 또한 청정･순환 경제로의 전환을 통해 자원의 효율적 이용을 촉진하는 한편, 기후변화를 방지하고 생물다양성 손실을 회복하며 환경오염을 감소시키는 것을 목표로 한다. 유럽 그린 딜은 [그러한 목표의 달성을 위해] 필요한 투자 및 가용한 자금 조달 수단에 대해 개괄적으로 다루고 있다”(Switch2Green, n.d.). 유럽 그린 딜은 다양한 정책 영역에 걸쳐 모든 부문을 포괄하기 때문에 ‘Fit for 55’와 같은 정책 패키지들을 뒷받침한다.¹⁾ 청정에너지 생산, 지속 가능한 산업, 건축 및 리노베이션, 지속 가능한 운송, 생물다양성, 농업 생산, 환경오염 방지, 기후행동 등과 관련된 구체적인 정책과 정책안을 포함하고 있다(European Commission, 2019). 국제무역(특히 제조업 부문)에 영향을 미칠 것으로 보이는 주요 정책으로는 최근 도입된 탄소국경조정제도^(CBAM)²⁾, EU 배출권거래제^(ETS) 개혁안³⁾, 그린 딜 산업계획^{(Green Deal Industrial Plan)}⁴⁾의 일환으로 발의된 ‘탄소중립산업법^{(Net Zero Industry Act)}’⁵⁾ 등이 있다.

이러한 점에서 유럽 그린 딜은 EU의 기후변화 대처에 있어서 중요한 분수령이 될 수 있다. 유럽 그린 딜은 경제정책과 환경정책의 수립 목표를 모두 수용하려는 녹색성장 전략으로서(Im et al. 2023), 적어도 다음과 같은 두 가지 경로를 통해 장기적으로 EU의 경제 및 산업 지형을 재편할 수 있는 잠재력을 가지고 있다. 첫째, EU는 규제 행위자로서(Batzella, 2022) 회원국과 제3자 국가에 경제적 영향을 미치는 환경 규정을 도입할 수 있다(European Commission, 2023). 예컨대 EU는 역외에서 생산된 탄소집약적 제품과 역내 생산 제품(더 엄격한 환경 규제가 적용되는) 간의 불공정 경쟁을 방지하기 위한 규정을 2023년 10월 1일부터 적용하기 시작했다(European Commission, 2023). 둘째, EU는 회원국의 친환경 이니셔티브에 필요한 자금 을 공동으로 조달할 수 있다. 예컨대 회원국은 EU 집행위원회가 코로나19 팬데믹 기간 동안 회원국들을 지원하기 위해 자본시장에서 차입하여 부분적으로 자금을 조달하는 한시적 재정지원 수단인 ‘NextGenerationEU’를 이용할 수 있다(Schmidt, 2020; Armingeon et al., 2022). 또한 “전환 과정에서 파생되는 심각한 사회･경제적 도전과제에 직면한 회원국의 국민, 경제 및 환경에 대한 지원”(European Commission, 2021, p. 6)을 위해 조성된 총 75억 유로(2018년 기준) 규모의 ‘정의로운 전환 기금^{(Just Transition Fund)}’을 활용할 수도 있다.

이러한 규제 및 재정적 조치가 마련되어 있음에도 불구하고 EU의 기후목표 달성을 저해할 수 있는 일련의 도전과제가 존재한다. 경제활동은 여전히 온실가스 배출의 주요 원인이므로 (Fischedick et al., 2014) 경제활동의 탈탄소화가 기후목표를 달성하는 데 핵심적인 역할을 할 것으로 보인다. 그러나 경제활동의 탈탄소화는 부정적 영향을 미치는 부문의 일자리 감소를 유발할 수도 있다(Vandeplas et al., 2022). 이 글에서는 그러한 일자리 감소가 정치적 압력으로 작용하여 EU의 장기적인 기후목표 달성을 저해할 수 있다는 점에 대해 간략하게 설명하고자 한다. 또한 EU 역외 국가들이 자국의 녹색전환^{(Green Transition)} 과정에서 직면할 수 있는 도전과제도 조명하고자 한다.

2. 녹색전환의 여파로 인한 실업 문제

녹색전환은 탄소집약적 경제에서 탄소중립적 경제로의 전환을 수반한다. 다가오는 녹색경제를 뒷받침하는 부문의 경제적 전망은 긍정적이라고 할 수 있다. 반면 탄소집약적 경제의 유산으로 남아 있는 부문은 녹색경제의 요구에 부응하지 못할 경우 경제적 역풍으로 인한 어려움을 겪을 수 있다. 다시 말해 이들 부문 중 일부는 경제활동이 축소되거나 단계적으로 중단될 수 있는 것이다. 대표적인 예로 석탄 및 갈탄 채굴산업을 들 수 있다. 녹색전환으로 인해 탄소집약적인 ‘갈색 부문^{(brown sector)}’에서 구조적 실업이 발생하면서 정책 입안자들이 경제적 도전과제에 직면하게 될 것으로 보인다. EU 역내에는 탄소 오염을 발생시키는 일자리가 거의 남아 있지 않기 때문에 구조적 실업의 정도가 심하지 않을 것으로 예상되지만, 그러한 일자리의 집중도는 회원국 내 그리고 회원국 간에 상당한 편차가 있다(Vona et al, 2018). 예컨대 Vandeplas et al.(2022)은 EU 회원국 중 불가리아, 크로아티아, 폴란드, 그리스 및 루마니아의 경우 전체 고용에서 갈색 부문의 고용이 차지하는 비중이 다른 회원국들에 비해 높다는 사실을 발견했다. 국내 차원에서는 폴란드의 슐레지엔과 같은 지역의 갈색 부문 고용 비중이 상대적으로 높은 것으로 나타났다. 미국과 같은 다른 선진국에서도 유사한 추세가 발견된다. 갈색 부문의 일자리 집중도가 지역별로 큰 편차를 보이고 있는 것이다(Hanson, 2023).

갈색 부문의 구조적 실업이 증가하는 문제는 단기적으로 보았을 때 환경친화적인 ‘녹색 부문 ^{(green sector)}’ 일자리의 증가로 해소되지 않을 수 있다. 첫째, 녹색 부문 일자리의 성장에 대한 전망은 엇갈리지만, 일부 추정에 따르면 성장 규모가 제한적이며 전체 고용에서 차지하는 비중이 계속 낮을 것으로 예상되기 때문이다(Vandeplas et al., 2022). 둘째, 갈색 부문 일자리의 숙련 요건^{(skill requirement)}이 채굴산업과 같은 일부 부문을 제외하고는 녹색 부문 일자리와 대체로 유사하기 때문이다(Vona et al., 2018). 또한 녹색 부문 일자리는 더 높은 교육 수준을 요구하는 경우가 많다(Bowen et al, 2018). 셋째, 기존의 갈색 부문 일자리가 사라지는 지역보다 통근 거리가 훨씬 먼 곳에 녹색 부문 일자리가 생기는 경우, 근로자들의 통근 능력이나 의지의 결여가 새로운 일자리 취업을 가로막는 저해 요인으로 작용할 수 있다(Lim et al., 2023). 정리하자면 EU 회원국 간 그리고 회원국 내 편차가 존재하겠지만 녹색전환으로 인해 단기적으로 어느 정도의 구조적 실업이 발생할 가능성이 있는 것이다.

3. 사회정책과 산업정책의 역할

녹색전환으로 인해 단기적으로 실업이 증가하면 사회정책이 중요한 역할을 할 것으로 보인다. 실업자를 소득 상실 및 기타 경제적 어려움으로부터 보호하고 숙련도 향상 및 교육훈련 프로그램을 통해 향후 녹색경제 부문에서의 고용에 대비할 수 있도록 하는 것이 필수적인 과제가 될 것이다(Nordbrandt et al., 2024). 사회정책과 더불어 산업정책도 녹색전환으로 인한 실업의 정도에 영향을 미칠 수 있다. 이러한 맥락에서 EU는 “향후 10년간 탄소중립 제품과 에너지의 기술 개발, 제조 및 보급을 대폭 확대하기 위한 새로운 그린 딜 산업계획”(European Commission, 2023a, p.3)이라는 산업정책 어젠다를 선언했다. 마찬가지로 미국 바이든 행정부는 2032년까지 3600여 억 달러(약 490조 원) 규모의 재원이 투입될 예정인 ‘인플레이션 감 축법(IRA)’이라는 산업정책을 시행하고 있다. 공급망 보안에 대한 우려가 확산되고 있다는 점을 감안하면, 이들 정책은 국제무역으로 인해 경쟁력이 없어진 산업 생산의 핵심 부문(Colantone & Stanig, 2018; Nicoli et al., 2022)을 국내로 리쇼어링^(reshoring)하려는 시도이기도 하다 (European Commission, 2023b). 요컨대 녹색전환으로 인해 일자리를 잃은 갈색 부문 근로자들이 산업정책을 통해 재취업 기회를 제공받을 가능성이 있는 것이다.

그러나 사회정책과 산업정책의 효과는 회원국마다 다를 수 있다. 첫째, 사회정책과 산업정책은 비용이 많이 든다. EU의 긴축재정 기조가 재개됨에 따라(Armingeon et al., 2022; Kirton- Darling, 2023) 정책 입안자들은 고령화가 급속하게 진행되고 있는 유럽에서 더욱 증가할 것으로 예상되는 노령연금과 같은 다른 고비용 공공지출과 관련하여 사회정책과 산업정책의 비용을 고려해야 한다. 거시경제 기반이 장기적으로 안정적이고 튼튼하며 재정 여력이 충분한 회원국은 갈색 부문의 쇠퇴로 인한 경제적 손실을 더 효과적으로 흡수할 수 있으며 녹색 부문의 성장을 촉진하기 위해 사회정책과 산업정책에 상대적으로 많은 지출을 할 수 있다(Im et al., 2023). 그러나 여기서 반드시 짚고 넘어가야 할 부분은 EU가 ‘정의로운 전환 기금’ 및 ‘NextGenerationEU’와 같은 재정 지원 수단을 제공한다고 하더라도 그러한 지원 중 일부가 보조금이 아닌 대출의 형식인 경우 EU 회원국 간 재정 능력 격차가 여전히 존재할 것이라는 점 이다(Armingeon et al., 2022).

둘째, 녹색전환으로 인한 실업 문제의 해소를 위해 교육훈련에 의존하는 정도가 국가별로 상이할 것이기 때문에 사회정책의 효과가 회원국마다 다를 수 있다. EU는 회원국들에 근로자 및 실업자를 위한 교육훈련 프로그램을 강화할 것을 촉구해 왔지만(European Commission, 2021), 녹색전환에 대한 사회정책적 대응은 기존 사회정책의 제도적 설계 방식에 따라 회원국 마다 계속해서 편차를 보일 가능성이 크다. 복지국가에 관한 여러 문헌에 따르면 복지제도는 고착성을 지니고 있다(de la Porte et al., 2023; Huber & Stephens, 2001). 따라서 새로운 문제에 대한 사회정책적 대응은 과거의 문제에 대한 대응 방식을 따르는 경우가 많다. 노동시장 관련 문제를 해결하기 위해 주로 교육훈련에 의존해 온 회원국은 녹색전환으로 인한 실업 해소를 위해 교육훈련을 활용할 가능성이 더 큰 반면, 보상 제도에 대한 의존도가 높은 회원국은 같은 목표를 달성하기 위해 보상이라는 수단을 선호할 것이다(Im et al., 2023; Im, 2024).

요컨대 녹색전환으로 인한 고용 관련 도전과제를 해결할 수 있는 역량은 EU 회원국마다 다를 것으로 보인다. 구체적으로 갈색 부문 실업자들의 노동시장 성과^{(labor market outcome)}가 회원국 별로 차이를 보일 가능성이 크며, 회원국 내에서도 편차가 존재할 것이다. 논쟁의 여지가 있지만 산업정책은 지역에 기반을 둔 경우에, 다시 말해 갈색 부문 일자리가 집중되어 있는 지역의 신규 일자리 지원 및 개발을 목표로 하는 경우(Gazmararian & Tingely, 2023; Hanson, 2023)에 갈색 부문의 실업률 증가를 완화할 수 있다. 미국은 갈색 부문 일자리가 집중되어 있지 않은 지역에서 녹색 부문 일자리 성장이 이루어지는 경우가 많다(Lim et al., 2023). EU의 경우에는 ‘정의로운 전환 기금’ 및 ‘유럽지역개발기금^(ERDF)’과 같이 지역 맞춤형 개발을 위한 재정 지원 수단이 운용되고 있으나, 그러한 수단이 갈색 부문 일자리가 집중된 지역의 고용 성장을 성공적으로 촉진할 수 있을지는 아직 미지수이며, 특히 그 설계와 실행에 지역 정치가 영향을 미칠 수 있다는 점을 감안하면 더욱 그러하다(Spilanis et al., 2013; Ballantyne & Mascioli, 2024). 이는 교육훈련을 통해 갈색 부문 실업자의 숙련도 향상을 지원하기 위한 강력한 산업정책과 복지제도를 뒷받침할 재정 능력을 갖추고 있는 회원국의 경우에도 적용된다.

정리하자면 녹색전환 과정에서 갈색 부문 근로자들의 실업이 단기적으로 발생할 수 있다. 그러나 이들의 장기적인 노동시장 전망은 회원국의 사회정책과 산업정책 및 지역 기반 정책에 따라 회원국 간 그리고 회원국 내에서 편차를 보일 수 있다.

4. 녹색전환 정책에 대한 정치적 저항

녹색전환의 여파로 발생하는 비용은 그에 따른 경제적 결과 외에도 녹색전환이 정치적 영향을 받게 되는 상황을 초래할 수 있다. Hanson(2023)이 강조한 바와 같이, 정치학 분야의 여러 문헌에 따르면 경제적 전환의 부정적 영향을 받는 개인과 공동체는 정치적 불만을 강하게 표출 하는 경우가 많다(Colantone & Stanig, 2018; Rodríguez-Pose et al., 2021). 녹색전환으로 인해 특정 개인과 공동체에 장기적으로 비용이 부과되는 경우 유사한 정치적 결과가 나타날 수 있는 것이다(Im, 2024; Rodríguez-Pose & Bartalucci, 2023).

정치적 불만이 고조되면 두 가지 측면에서 문제가 된다. 첫째, 정치적 신뢰가 저하된다 (Cramer, 2016; Hochschild, 2016). 녹색전환은 근본적으로 사회 각 부문의 경제적 전망을 재설정하는 경제적 전환이다. 정부가 모든 시민의 이익을 고려할 것이며 모두가 녹색전환의 혜택을 누릴 수 있을 것이라는 시민들의 믿음은 녹색전환에 대한 대중의 광범위한 지지를 확보하는 데 필수적이다(Gazamararian, 2024). 녹색전환의 분배적 정의에 대한 시민들의 신뢰가 떨어지면(Sabato et al., 2021) 녹색전환에 대한 대중의 지지가 가장 필요한 시점에 그러한 지지가 약화될 수 있다. 둘째, 정치적 불만이 고조되면 급진 정당에 대한 지지가 증가할 수 있기 때문에 회원국들이 EU의 야심 찬 기후목표를 이행하는 데 지장을 받을 수 있다 (Cramer, 2016; Hochschild, 2016). 급진 정당 중 일부, 특히 극우 정당은 녹색전환에 반대하고 있다(Voeten, 2024). 극우 정당에 대한 정치적 지지가 높아지면 국가 하위 단위, 국가 및 EU 차원의 녹색전환 정책 입안에 장애가 될 수 있다. 녹색전환을 촉진하기 위한 정책이 EU 차원에서 시행되는 것이라고 하더라도 보조성 원칙^{(principle of subsidiarity)}에 따라 그러한 정책의 실제 적용은 국가 하위 단위 또는 국가 행위자에게 맡겨지는 경우가 많다. 따라서 정책 입안 과정에서 녹색전환에 반대하는 정당(극우 정당 포함)에 대한 선거 지지도가 상승하면 EU가 유럽 그린 딜을 통해 야심차게 설정한 기후목표의 달성을 저해하는 정치적 장애물로 작용할 수 있다.

5. 결론

EU는 2030년까지 온실가스 배출량을 55% 감축하고 2050년까지 탄소중립을 달성한다는 목표를 수립했다. 이를 통해 EU는 기후변화 대응의 글로벌 리더로서의 입지를 다지려고 하고 있다(Eckert & Kovalevska, 2021, p.10). 그러나 이 글에서 제시한 바와 같이 그러한 야심 찬 기후목표를 이행하려는 회원국들은 녹색전환에 따른 경제적 여파로 인해 직간접적인 도전과제에 직면하게 될 것이다. 갈색 부문의 실업 문제는 그 규모가 상대적으로 크지 않다고 하더라도 정치적으로 심각한 결과를 초래할 수 있다. 녹색전환 과정에서 큰 타격을 받게 될 갈색 부문 일자리들이 회원국 간 그리고 회원국 내에서 균일하게 분포되어 있지 않고, 재정 능력이 취약한 일부 회원국 및 국내 특정 지역에 집중되어 있기 때문이다. 따라서 일부 지역은 녹색전환의 경제적 여파를 불균형적으로 더 심하게 겪게 될 것이며, 이는 녹색전환에 대한 대중의 지지가 지역 별로 차이를 보이는 정치적 분열을 초래할 가능성을 높인다.

그러한 정치적 분열의 발생 가능성을 최소화하기 위해서는 지역에 기반한 산업정책과 사회 정책을 일관성 있게 설계하고 실행하는 것이 매우 중요하다. 정책 입안자들은 갈색 부문 실업자들이 직면하게 될 단기적인 경제적 손실뿐만 아니라 이들의 장기적인 경제적 전망도 반드시 고려해야 한다. 다가오는 녹색경제에서 실업자들의 숙련도 향상을 촉진하고 노동에 대한 애착을 고취시키는 장기적인 사회정책과 산업정책이 추진되어야 한다. 또한 실업자들에게 녹색경제에서 필요한 숙련 기술의 습득을 위한 교육훈련 프로그램 참여를 장려하기 위해 이들이 당면한 경제적 필요를 충족시킬 수 있는 보상적 사회정책도 필수적이다(Gaikwad et al., 2022; Morel et al., 2012; Im & Shin, 2022). 그러나 사회정책과 산업정책이 효과적으로 설계된 것이라고 하더라도 이들 정책이 녹색전환의 경제적 여파로 인한 타격을 가장 크게 입게 될 개인과 공동체가 느끼는 불공정함과 정치적 소외감 및 그로 인한 정치적 불만을 해소하지 못할 수 있다는 점에 주목할 필요가 있다(Gazmararian & Tingley, 2024; Im, 2024). 이를 해결하려면 정책 입안자들이 녹색전환 정책과 관련된 의사결정 과정에서 그러한 취약계층에 해당하는 개인과 공동체를 고려하고 참여시켜야 하며, 이들의 대표성을 반영해야 한다.

Notes

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