가. 미국의 자활매트릭스(self-sufficiency matrix)

미국은 대표적인 공공부조인 TANF^{(Temporary Assistance for Needy Families)}의 수급자를 대상으로 자활사업이 이뤄진다. TANF는 자녀가 있는 빈곤한 가정을 한시적으로 지원하는 제도로, 최종적으로는 빈곤가정의 경제적 자립을 목표로 하고 있다. 미국보건복지부^{(Department of Health and Human Services)}의 TANF 규정(2008)에 따르면 TANF 수급자는 자녀의 연령 및 배우자 유무, 기타 신체적･환경적 어려움 등을 고려해 최소 20시간에서 최대 55시간까지 근로를 이행할 의무를 부여받는다. 따라서 가구의 전반적 경제 상황 및 양육 환경, 수급자 개인･가구의 자활역량 및 고용장벽^{(employment barrier)}을 파악하고자 수급 초기에 전체적으로 가구의 전반적인 상황을 스크리닝하는 절차를 시행한다. TANF는 기본적으로 연방정부에서 각 주 정부로 재원을 공급하는 포괄보조금^{(Block Grant)} 체제를 바탕으로 운영되고 있어, TANF 제도 및 자활사업 운영 방식은 철저히 주 정부 재량에 맡겨져 있는 상황이다. 마찬가지로 각 주 정부에서 TANF 수급자를 대상으로 기본적인 자활역량을 평가하는 방식도 상이하게 운영되고 있다. 주 정부는 크게는 두 가지의 평가방식을 취하고 있는 것으로 보인다. 먼저 사정도구나 각종 검사 등을 활용하여 공식적으로 자활능력을 측정하는 방식과 일선 워커가 대상자를 개별적으로 면담하거나 관찰하여 비공식적으로 자활역량을 사정하는 방식이 있다(U.S. Department of Health and Human Services, 2001). 이 방식에 따라 주 정부 내 관할 부처 직원, 민간 전문가, 사회복지사 등 다양한 주체들이 초기사정을 진행할 수 있다.

가장 흔하게 관찰되고 있는 사정 도구 중 하나는 자활매트릭스^{(self-sufficiency matrix)}다. 빈곤층, 취약계층, 수급자 등 복지 수혜자의 자활 시 주요하게 점검되어야 하는 항목과 수준(점수)을 매트릭스 형태로 기재하여 체크하는 지표다. 이 지표를 자활 영역에서 활용하게 된 계기는, 앞서 언급한 것처럼 TANF가 포괄보조금 방식에 의해 운영된다는 점 때문이다. 미국의 정부성과결과법(Government Performance and Results Act of 1993: GPRA)에 의해 포괄보조금이 진행되는 사업은 반드시 성과지향관리 및 책무체계^{(ROMA: Results Oriented Management and Accountability)}의 절차를 따라야 하는데, 이러한 배경 아래 가장 보편적으로 활용되고 있는 성과지표가 자활매트릭스다(Anderson, 2015). 자활매트릭스는 워싱턴대학^{(University of Washington)}의 다이애나 피어스 박사 연구팀이 워싱턴주 내에서 빈곤층의 자립 수준을 측정하기 위해 개발한 자활표준기준^{(Self-Sufficiency Standard)}의 주요 항목들을 바탕으로 고안된 것으로 알려져 있다(Fassaert et al., 2014). 크게는 소득, 주거, 보육, 식량, 이동수단, 기타필수품 지출 항목을 통해 경제적 자활 수준을 측정하게끔 되어 있는데(Pearce., 2011), 이 항목들을 변형한 자활매트릭스가 현장에서 활용되어 왔다. 현재 애리조나, 인디애나, 캘리포니아, 켄터키 등 상당수의 주 및 카운티에서 자활매트릭스를 활용하고 있다. 자활매트릭스는 본래 초기사정이 아닌 성과평가를 위해 고안된 지표로, 국내 지역자활센터에서 쓰는 자립역량진단표와 유사한 성격의 지표다. 이에 자활매트릭스는 사전･사후 평가도구와 같이 진입 초기에 자활사업 참여자의 자활능력을 측정할 뿐만 아니라 일정 기간이 지난 후에도 동일한 항목으로 자활사업 참여자의 상황과 변화사항을 정기적으로 확인하게끔 되어 있다. 그렇기에 소득, 고용, 주거, 식량, 보육, 자녀교육, 성인평생교육, 법적 문제, 건강보험, 생활기술, 정신건강, 약물 남용/음주, 가족관계, 이동수단, 지역사회 개입, 안전, 양육기술, 신용 문제 등과 같은 자활사업 참여자 생활 전반을 체크하게 되어 있으며, 각 항목 수준에 따라 1점부터 5점까지 점수를 매길 수 있다. 국내 지표에 직접적으로 도움이 될 수 있는 지표항목은 고용, 소득, 성인교육, 생활기술, 가족/사회적 관계, 이동수단, 지역사회 참여도, 정신건강, 음주/약물 남용 문제, 건강 문제와 타 문제들 간의 중첩으로 인해 고용장애(장벽)가 발생한 수준 등의 항목이다. 특히 자활매트릭스에서는 학력 문제를 세세하게 확인하는 것이 아니라, 일정 학력이 갖춰졌을 때 일괄 점수를 매기는 형태로 교육 수준을 체크한다. 또한 학력뿐만 아니라 일할 때 현실적으로 장벽이 되는 문해력에도 동일한 비중을 두고 있어 실질적인 교육･학습 수준을 평가할 수 있는 문항을 활용하고 있다. 한편 자활사업 참여자의 신체･정신 건강 문제를 여타 다른 문제와 결합하여 살펴봄으로써 위기 개입이 필요한 상황인지, 도리어 기존의 강점을 통해 역량을 끌어올릴 수 있는 상황인지를 별도로 사정한다는 점도 눈여겨볼 만하다. 다른 여러 문제와 건강 문제가 중첩되었을 때, 자활사업 참여자가 실제 업무를 수행할 수 있는 능력의 편차가 클 수 있기 때문이다. 그 밖에도 직접적인 고용능력 외에도 고용능력에 직간접적으로 영향을 미칠 수 있는 일상생활 기술, 가족/사회적 관계, 커뮤니티 참여도와 같은 내용 또한 중요한 능력 및 자원으로 판단하여 자활역량으로 파악하고 있다는 점도 자활매트릭스의 특징이라 할 수 있다.

나. 호주의 근로능력지표(WC: Work Capacity)와 구직자 분류 도구(JSCI: Jobseeker Classfication Instrument)

호주는 공공부조, 실업부조, 기타 사회수당과 연계된 급여 신청자 및 대상자를 중심으로 자활 및 근로 역량을 측정한다. 호주 서비스오스트레일리아^{(Service Australia)}의 산하기관이면서 복지급여 전반을 관장하고 있는 센터링크^(Centerlink)에 소속되어 있는 일선 워커가 일괄적으로 급여 대상자의 근로능력을 일차적으로 평가하고, 이후 근로 의무 대상자 및 구직 희망자로 평가된 이들은 교육기술고용부 산하 고용서비스 제공기관인 워크포스오스트레일리아^{(Workforce Australia)2)} 라는 기관으로 자활 및 고용 지원 프로그램을 연계하는 절차를 밟고 있다. 먼저 센터링크는 근로 가능자와 근로 불능자를 구분하기 위한 구직능력을 사정하는 절차를 밟는데, 이때 센터링크가 급여신청자에게 요청하는 것이 자가기입식 질문지인 근로능력지표^{(WC: Work Capacity)}를 작성하게끔 하는 것이다. WC의 내용 검토 후 최종적으로 급여 여부를 결정하기 위해 의료적 사정을 수행하거나, 의료적 문제는 아니지만 가정폭력, 학대, 출소 등과 같은 중대한 사회적 문제를 겪고 있어 비의료적 사정이 필요한 경우는 의학적･비의학적 심층사정을 진행하는 고용서비스사정평가^{(ESAt: Employment Services Assessment)3)} 를 진행하게 된다. 이때 급여 신청자는 WC 내용과 함께 자신의 상황을 증빙할 수 있는 각종 증빙서류를 제출할 수 있으며, 이를 토대로 각 분야의 전문가가 ESAt를 진행하므로, 상당한 시일이 소요된 이후에 최종 결과가 발표된다. 평가 후 ① 즉시 구직활동이 가능한 자, ② 구직 관련 도움이 필요한 자, ③ 건강 및 기타 중요 문제로 인해 구직 활동이 어려운 자로 대상이 구분된다.

한편 센터링크를 통해 구직 및 근로 의무가 부여된 이들을 대상으로 워크포스오스트레일리아의 일선 워커가 실시하는 구직자 분류 도구^{(JSCI; Jobseeker Classfication Instrument)}를 통해 전반적인 구직 및 고용 상태를 판단한다. 구직 과정 및 고용에 있어 심각한 어려움이 예상되는 이들은 다시 센터링크의 ESAt를 재의뢰할 수도 있으며, ESAt를 수행하기 전 미리 JSCI 결과 자료를 ESAt 평가 전문가에게 제출할 수도 있다. 이러한 절차가 가능한 이유는 최근 개편된 호주 행정체계 방식 때문이다. 코로나19로 인해 대면 서비스의 어려움을 경험함에 따라 2022년 호주 정부는 사회서비스 및 고용서비스 이용 절차를 상당 부분 디지털화하였다. WC와 JSCI 진행 방식도 달라져서 대면진단에서 온라인으로 자가진단한 뒤 디지털 방식의 면담으로 진행하도록 전환⁴⁾ 되었다(Department of Social Services, 2023; Department of Education Skills and Employment, 2023). 급여 신청자 및 대상자가 온라인으로 WC 및 JSCI 문항을 입력하면 일정 기간 내에 자활 및 고용 계획을 세우기 위한 인터뷰 일정이 잡히게 되고 온라인 툴을 활용해 비대면 면담을 진행함으로써 세부 사정 및 목표 수립 과정을 진행한다. 각 평가 방식들은 변경사항이 있을 때마다 각 기관 홈페이지에서 정기적으로 매뉴얼 형태로 고지되고 있고, 워커들은 이를 통해 변화 및 세부 사항을 숙지할 수 있다.

WC는 국민연금공단에서 실시하는 근로능력평가표와 성격 및 내용이 유사한 지표다. 근로능력평가표와 마찬가지로 WC 역시 취지 자체가 장애연금 및 기타 공공부조를 신청하기 위해 기재하는 내용이자 ESAt의 전 단계로 수행하는 지표이기에 대체로 질병, 상해, 장애 등으로 발생되는 어려움을 중점적으로 평가하는 문항이 큰 비중을 차지하고 있다. 그렇기에 근로능력평가표에서 나타나는 입퇴원 여부 및 치료 현황, 일상능력, 구직동기, 신체능력 등에 대한 내용은 이 지표에서도 유사하게 관찰되고 있다. 다만 근로능력평가표와 달리 새롭게 관찰되는 항목은 일상에서의 인지능력과 일터(작업장)에서의 인지･활동능력을 구분하여 살펴본다는 점이다. 특히 한 가지 이상의 과업 수행하기, 작업지속능력, 업무완수능력 등과 같이 일터에서 실질적으로 영향을 줄 수 있는 항목도 함께 살펴봄으로써 보다 구체적인 업무능력을 평가하고자 한다는 점에서 차이가 있다고 할 수 있다. 한편 실질적 근로능력을 평가하는 항목 역시 근로능력평가표에 나와 있는 내용과 거의 흡사하다. 차이점이라면 본인이 생각하기에 근로 및 직업훈련이 가능하다고 여겨지는 시기는 언제인지 묻는 내용이 포함돼 있다는 것이다. 이는 스스로 근로 동기와 근로가능 여부를 재점검해 볼 수 있는 질문이라는 점에서 눈여겨볼 만하다.

JSCI는 한국의 고용노동부가 활용하는 취업역량표에 가까운 지표라 할 수 있다. JSCI도 취업역량표와 유사하게 고용장애요인, 고용역량 및 의지와 같은 구직 관련 사안에 초점을 맞춘 문항으로 구성되어 있다. 특히 구직에 결정적 어려움을 주는 학력, 폭력･학대, 출소, 이주민, 언어능력과 같은 고용장벽과 관련된 내용을 심층적으로 질의한다는 점이 특징이다. 자활 대상자보다는 실구직자들의 기준에 보다 초점을 맞췄기에 고용 이력이나 교육･자격기준을 자세하게 살펴보고 있다. 실제로 근로를 할 수 있는 시간을 묻는다거나, 배운 기술을 활용해 볼 수 있는 직장에서 근로할 의지가 있는지를 질문함으로써 실제로 구직･근로활동이 가능하고 또 의지가 있는지를 묻는 요인들이 곳곳에 포함되어 있다. 또한 근로활동에 큰 장애요인이 될 만한 내용들을 전부 기입하게 함으로써, 고용서비스 외에도 여러 복지서비스를 연계하여 실질적인 근로활동이 이뤄질 수 있도록 독려하는 데 초점을 두고 있다. 몇몇 항목을 토대로 실질적 근로활동이 어렵다고 판단될 때, Service Australia의 ESAt 검사를 재의뢰할 수 있다는 것도 여타 평가도구와는 다른 점이다.

다. 영국의 근로역량조사(Capability for Work Questionnaire)

영국은 복지개혁법(Welfare Reform Act, 2012)에 근거해 2013년 공공부조, 세제 지원, 각종 수당과 같은 사회급여가 유니버설크레디트^{(Universal Credit)}로 통합되는 변화를 겪었다. 이에 급여 대상자가 급여를 신청하는 단계에서 통합적으로 근로역량평가를 시행하게끔 되어 있다. 근로역량평가를 시행하는 주체는 노동연금부^{(Department for Work and Pension)} 산하기관인 보건평가심사서비스원^{(Health Assessment Advisory Service)}이다. 근로역량평가를 수행하는 담당자는 보건평가심사서비스원의 심사관이다. 심사관은 의료, 보건, 심리 등 신체 및 정신 상태에 대한 전문가적 진단을 내릴 수 있는 전문가들로 구성되어 있다. 평가 방식은 잉글랜드 전역에 적용되고 있으며 스코틀랜드, 아일랜드와 같은 지역은 제외다. 근로역량평가를 통해 ① 근로를 할 수 없는 대상자, ② 장애, 질병 등으로 인해 제한적 근로가 가능한 대상자⁵⁾, ③ 근로가 가능한 대상자로 구분할 수 있다. 따라서 여기서 근로 가능한 대상자는 지역 고용센터인 Jobcentre Plus에 의뢰되어 근로연계활동이 이어진다.

상술한 근로역량평가 일원화 경향은 공공부조 및 사회수당의 급여통합에 따른 영향에서 비롯되기도 하지만, 근로복지정책의 일부 내용을 호주 정책에서 차용한 영향도 배제할 수 없다(Wright et al., 2011). 즉, 지역 내 단일 주체에 의해 일괄적으로 근로역량을 판단하고자 하는 방식 자체는 호주의 평가시스템과 상당히 유사하다는 점을 알 수 있다. 다만 2017년 영국의 근로연계복지정책은 워크프로그램^{(WP: Work Programme)}에서 워크헬스프로그램^{(WHP: Work and Health Programme)}으로 제도 개편이 이뤄지면서, 근로 대상에 대한 기준이 다소 엄격해진 측면이 있다. 급여 대상자에게 장애･질병･상해가 있어도 그 수준이 경미하다면 가급적 조속한 시일 내에 근로를 이어가게끔 설계되었기 때문이다(European Union, and SQW, 2019). 이러한 맥락하에 영국의 근로역량평가에서는 개개인의 신체･정신건강 상태에 주목해 근로능력을 매우 면밀하게 점검하고 사정한다는 점이 호주 사례와는 결정적인 차이를 보인다. 이는 개별화된 상황이나 특성을 판단하고 근로 및 자립 계획에 반영하고자 하는 호주나 미국과는 다소 결이 다른 것이다. 이후 급여 수급자의 자립 및 근로역량을 실질적으로 파악할 방법은 사실상 근로역량평가를 토대로 한 지역 민간 서비스 공급자^(provider) 내 워커의 재량과 능력에 달렸다.

영국의 근로역량조사는 국민연금공단에서 수행하는 근로역량평가와 매우 유사하다. 상술하였듯이 의료･보건･심리 등과 같은 전문가가 심사관으로 배치되어 조사를 수행한다. 조사 진행 방식은 급여 신청자 본인이 해당하는 조사지를 전부 기입하고, 기관에 우편 또는 인터넷으로 결과지를 보내면 4주 내에 심사가 이뤄지는 구조다. 각 세부영역은 응답자의 답변과 응답자가 사전에 제출한 서류(의사소견서, 각종 검사지 등)를 종합적으로 고려해 점수를 매기며, 응답의 수준이 점수와 반드시 일치하는 것은 아니다. 즉 각 세부 영역의 점수는 심사관의 판단에 의해 매겨지게 된다. 특히 Part1(신체건강), Part2(정신･인지･지적능력) 문항은 근로능력이 제한적인 대상자(장애연금대상자)를 심층 분류하는 지표로도 활용되며, 이에 따른 점수체계는 장애연금판정 기준에 준해서 점수가 매겨지게 된다. 신체건강 문제는 한국의 근로역량평가와 유사하게 운동 능력, 질병, 의사소통 능력 등을 평가한다. 문항이 자가기입식이기 때문에 급여 신청자가 최대한 알아들을 수 있는 예시를 들어 질문한다. 일례로 손 조작 항목은 단순히 손 조작이 가능한가로 질문하는 것이 아닌, 동전 집기, 펜 쓰기와 같이 일상적 도구를 사용할 수 있는지를 구체적으로 질문하는 형태다. Part2의 항목 역시 일반적인 우울, 불안 등과 같은 증상적 측면에 주목하는 것이 아니라, 근로역량에 직접적으로 영향을 주는 인지･지적 능력에 보다 초점을 둔다. 예를 들어 불안에 대해 질문할 때도 단순한 심리적 불안이 아닌, 사람을 만나는 특정한 상황에서 불안을 겪는지를 묻는 형태다. 또한 인지･지적 능력을 평가할 때도 스스로 업무를 수행할 수 있는지, 아니면 누군가의 도움이 필요한지 등 독자적인 업무 수행 능력 자체를 확인하기 위한 질문을 한다는 특징이 있다.