1. 들어가며

일본의 저출산 대책은 1990년의 ‘1.57 쇼크’이후부터라고 할 수 있는데, ‘1.57 쇼크’란 백말띠 해에 딸을 낳으면 성격이 사납고 나중에 결혼하여 남편을 빨리 죽게 한다는 미신이 퍼져, 많은 사람들이 출산을 억제했던 1966년의 합계출산율 1.58보다도 낮아지게 된 사회적인 충격을 말한다(内閣府, 2022). 즉, 이것은 자연적인 출산율이 의도적으로 출산 행위를 억제했던 시기의 출산율보다 낮아지게 된 것에 대한 충격이라고 할 수 있다. 역사적으로 일본은 인구정책에 대해 반감을 가지고 있는 편이었는데, 이는 제2차 세계대전 후반에 발표한 인구정책 때문이다. 당시 일본 제국주의 정부는 대동아공영권을 확립하기 위하여 인구증강책을 시행하고 있었는데, 이 정책이 개인의 권리를 침해하는 결정이었다고 평가되었다. 당시 신문에 ‘서구 문명에 영향을 받은 개인주의, 자유주의는 적절치 않다’, ‘개인의 이기적인 생활을 중시하여 자녀를 낳지 않는 도시인들이 많은 것은 매우 유감스러운 일이다’, ‘결혼연령을 10년간 3년을 낮춰 남성은 25세, 여성은 21세가 되도록 한다’, ‘평균 5명 이상의 자녀를 낳아야 한다’등의 제목으로 기사가 게재되었을 정도였다(JOICFP, 2017). 그런데 그러한 반감이 ‘1.57 쇼크’로 완화되어 인구증가정책, 즉 저출산 대책을 수립할 수 있는 사회적 분위기가 조성되었다.

이러한 분위기에서 일본 정부는 1994년 12월에 소위 ‘에인절플랜^{(angel plan)}’이라 불리는 첫 번째 5개년(1995~1999년) 저출산 대책을 발표하였다. 이후 1999년에는 ‘신에인절플랜’이라 하는 두 번째 저출산 대책을 발표하여 2000~2004년까지 시행하였다. 당시 저출산 대책의 주무부처였던 후생노동성은 저출산 대책을 전담하기에는 한계가 있었고, 법령으로 규정되어 있지도 않았기 때문에 내각부1)가 주도하여 저출산 대책을 수립할 수 있도록 2003년 7월 ‘저출산 대책 기본법’2)이 제정되었다. 이 기본법에 따라 저출산 대책을 수립할 내각총리대신을 장으로 하는 저출산 대책 회의가 구성되었고, 5년마다 저출산 대책(소자화사회대책대강)을 수립하도록 한 규정에 근거하여 2004년에 첫 번째 저출산 대책(자녀･육아 플랜)이, 2010년에는 두 번째 저출산 대책(자녀･육아 비전)이 수립되었고, 2015년에 세 번째, 2020년에 네 번째 저출산 대책이 수립되기에 이르렀다.

그러나 이처럼 오랜 기간 저출산 대책을 추진해 왔음에도 불구하고 출산율이 좀처럼 상승하지 않았으며, 아동학대, 등교 거부가 사회적으로 문제가 되는 등 이미 태어난 아동의 웰빙도 좀처럼 개선되지 않는 문제가 있었다. 그동안 일본은 아동의 권리를 보장하기 위한 법령을 제정하지 않았다. 물론 1989년에 제정된 유엔아동권리협약을 1994년에 비준하였으나, 일본 정부는 별도의 법령 없이도 아동의 권리는 보장되고 있다는 입장을 견지하고 있었다. 그러나 아동의 웰빙과 권리 보장은 코로나19 시기를 거치면서 더욱 악화되었고, 이에 따라 아동의 웰빙과 권리를 보장해야 한다는 목소리가 커지게 되었으며, 이를 위해 아동에 대한 정책 등을 일본 사회의 중심에서 논의할 필요성이 강조되었다. 또한 아동을 위해 관계 부처 및 지방자치단체(이하 ‘지자체’)에서 기존 법령에 의하여 추진해 온 정책들을 공통된 기반에 따라 논의해야 할 필요성도 제기되었다. 이에 따라 기본 이념과 사안을 명확히 하고, 아동에 대한 정책을 사회 전체에서 종합적이고 강력하게 추진하기 위해 아동 정책 추진 체계를 2021년 후반에 구축하였고3) 이후 2022년 6월에 ‘아동기본법’을 제정하여 2023년 4월부터 시행하였다. 또한 아동 정책을 종합적으로 추진하기 위한 아동가정청을 함께 설립하였다.

‘아동기본법’의 가장 큰 특징은 그동안 시행되어 온 아동과 관련된 법령, 예를 들어, ‘저출산 대책 기본법’, ‘아동･청년 육성지원 추진법’, ‘아동빈곤대책 추진에 관한 법률’들을 통합하기로 한 점이다. 이와 함께 각 법률에 근거한 저출산 대책, 아동･청년 육성지원 대책, 아동빈곤대책 또한 ‘아동기본법’에 따라 수립될 아동대책(아동 대강)에 통합하여 수립하는 것으로 규정하였다.4)

이러한 배경에서 이 글에서는 최근 일본 저출산 대책의 패러다임 변화를 주도하고 있는 ‘아동기본법’과, 이 법에서 규정하는 아동대책5)에 대해서 살펴보고, 아동대책의 종합적 추진을 위한 아동가정청에 대해서도 살펴본다.

2. ‘아동기본법’6)

‘아동기본법’ 제정의 목적은 헌법 및 아동 관련 조약에 따라 아동의 인격 형성 기초를 다지고, 독립된 개인으로서 성장할 수 있도록 권리를 보장하며, 앞으로 행복한 삶을 추구할 수 있는 사회를 만들기 위한 아동대책을 수립하여 이를 종합적으로 추진할 수 있도록 하는 것이라고 할 수 있다(‘아동기본법’ 제1조). ‘아동기본법’에서의 아동정책은 신생아기, 영유아기, 학령기를 지나 성인이 될 때까지 건강하게 성장할 수 있도록 지원하는 정책, 양육의 즐거움을 느낄 수 있는 사회 실현을 위한 취업, 결혼, 임신, 출산, 육아 등에 대한 지원 정책, 가정 양육 환경 등을 정비하는 정책으로 규정한다(‘아동기본법’ 제2조). 다만, ‘아동기본법’에서의 아동은 기존 ‘아동복지법’에서 정의하는 것처럼 18세 미만으로 한정하지 않으며, 심신의 발달 과정에 있는 자로 정의한다(‘아동기본법’ 제2조). 다시 말하면, 취업 및 결혼 등은 기존 법률에서 정의한 아동의 연령을 넘어서지만, 이러한 정책들이 아동대책에 포함된다면, 아동이라고 정의할 수도 있다는 것이다. 이와 같이 ‘아동기본법’에서는 아동의 연령을 명확히 정의하지 않은 특징이 있다.7)

중앙 정부와 지자체는 6개의 기본 이념을 바탕으로 아동대책을 수립해야 한다고 규정하고(‘아동기본법’ 제4조, 제5조), 사업주도 기본 이념에 따라 노동자의 일･가정 양립을 위한 노동환경 조성에 노력해야 한다고 규정하였으며(‘아동기본법’ 제6조), 국민 또한 기본 이념에 따라 아동대책에 대한 관심과 이해를 도모하고 협력을 위해 노력해야 한다는 의무를 규정하였다(‘아동기본법’ 제7조).

‘아동기본법’의 6개 기본 이념을 살펴보면(‘아동기본법’ 제3조), 첫째, 모든 아동은 개인으로서 존중되고 기본적인 인권이 보장되어야 하며 차별대우를 받지 않아야 하는 것, 둘째, 모든 아동은 적절하게 양육되어야 하고 생활이 보장되어야 하며 사랑받고 보호받아야 함과 동시에 건강한 성장 및 발달과 함께 자립을 도모할 수 있도록 함은 물론 복지 관련 권리 및 ‘교육기본법’에 따라 교육받을 기회를 동등하게 제공하는 것, 셋째, 모든 아동은 연령 및 발달 정도에 따라 본인이 직접 관계된 모든 사항에 관하여 의견을 표명하는 기회와 다양한 사회적 활동에 참가할 기회가 확보되어야 하는 것, 넷째, 모든 아동은 연령 및 발달 정도에 따라 의견이 존중되고 이들의 최선의 이익을 우선적으로 고려해야 하는 것, 다섯째, 아동의 교육은 가정에서 기본으로 이루어지고 부모 및 보호자의 책임이 가장 크다는 것을 인식하고 이들의 자녀 양육을 충분히 지원하며, 가정에서의 양육이 어려운 경우에는 가능한 한 가정과 유사한 양육 환경을 확보하여 아동의 몸과 마음이 건강하게 성장할 수 있도록 하는 것, 여섯째, 가정 및 육아에 꿈을 갖고 육아에 따른 기쁨을 실감할 수 있는 사회 환경을 만드는 것이라고 규정한다.

아동대책은 앞서 언급한 바와 같이 ‘저출산 대책 기본법’, ‘아동･청년 육성지원 추진법’, ‘아동빈곤대책 추진에 관한 법률’을 근거로 수립한 대책을 포함하도록 규정하였고(‘아동기본법’ 제8조 2항, 제9조), 지자체의 아동대책 수립 규정및 기관 간의 원활한 연계가 가능하도록 규정하였다(‘아동기본법’ 제13조~제16조). 그리고 아동대책의 논의 및 수립을 위하여 다음 절에서 언급하는 아동가정청 내에 내각총리대신을 장으로 하는 아동정책추진회의를 설치하도록 규정하였다(‘아동기본법’ 제17조, 제18조).

3. 아동가정청8)

아동에 대한 정책을 더욱 강력하게 추진하기 위해서 아동의 입장에서 아동의 이익을 최우선으로 생각하고, 또한 아동 중심 사회 실현을 위해서는 독립된 행정조직과 이를 통솔할 장관의 필요성이 대두되어 2021년 3월 아동청 창설이 제안되었다. 이후 여러 번의 회의를 거쳐 수정 및 보완이 이루어졌고, 아동가정청 설치 법안이 제출되어 2022년 4월에 통과되었다. 아동가정청은 아동이 독립된 개인으로 존중받고 건강하게 성장할 수 있는 사회 실현 및 아동과 가정의 복지 증진 등을 위한 지원, 아동의 권리 및 이익 보장을 위한 새로운 행정조직으로서 기능하는 것으로 규정되었다. 그리고 아동에게 가장 중요한 교육 정책은 현재 문부과학성에서 이루어지고 있으므로, 아동가정청이 문부과학성과 밀접하게 연계하도록 하였다.

아동가정청의 기본 이념은 앞서 언급한 바와 같이 아동의 입장 및 육아 당사자인 부모의 입장에서 정책을 수립하는 것으로, 이들의 의견을 충실히 반영하는 것이다. 그리고 지자체와의 연계 및 비영리단체[NPO] 같은 시민사회와의 적극적인 교류･연계･협력을 지향하고 있다.

아동가정청은 내각부에 설치되고, 그동안 개별적으로 이루어져 온 아동 관련 정책을 총괄하는 지휘본부로서의 기능이 부여되었으며, 이를 담당하는 내각부특명담당 장관은 각 부처의 장관에게 권고할 수 있는 권한을 지니는 등 아동에 대한 정책 총괄 역할을 담당한다. 그동안 각 부처에서 총괄하고 있던 사업, 예를 들어, 내각부 정책통괄관(정책조정)이 담당하던 ‘청소년의 건전한 육성 및 아동빈곤대책’, 내각부의 아동･육아본부가 담당하던 ‘저출산 대책’ 및 ‘아동육아지원’, 내각관방이 담당하던 ‘아동을 범죄로부터 지키는 대책’, 후생노동성의 ‘아동학대방지대책’, 국가공안위원회･경찰청이 담당하던 ‘아동 성적 착취 대책’은 아동가정청에서 총괄하는 것으로 규정되었다.

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그림 1.

일본 아동가정청 조직도

자료: 내각부 홈페이지 아동가정청 조직도 개요를 참고하여 필자가 작성함. https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/kodomo_seisaku_suishin/pdf/r5_sosiki_gaiyou.pdf. 2023. 7. 5.

아동가정청은 장관관방, 성육국, 지원국이라는 1개 관방, 2개 국으로 이루어져 있고, 관방 및 각 국에는 총무과가 있으며, 총인원은 350명 정도이다.9) 장관관방은 장관 비서실 개념으로 아동 및 양육자(부모)의 관점에서 정책 기획･입안 및 종합적 조정을 하고, 지원사업에 대한 홍보, 근거 기반 정책 입안 평가 및 개선 등을 시행한다. 여기에서는 과장급의 참사관이 회계, 인사, 일본DBS10), 종합정책을 담당한다. 성육국은 임신･출산 지원, 모자보건, 성육의료 기본방침책정, 취학 전 아동의 양육 보장(취학 전 지침 책정), 인정어린이원 교육보육요령, 보육소 보육지침 책정을 문부과학성과 연계하여 행하고, 상담 및 정보 제공, 아동의 안전 등에 대한 정책을 담당한다. 지원국은 여러 가지 어려움을 겪고 있는 아동 및 가정에 대한 지원, 아동학대방지대책 강화 및 자립 지원, 아동빈곤대책 수립, 한부모가정 지원, 장애아 지원을 하고, 집단 괴롭힘(이지메) 방지대책은 문부과학성과 연계하여 추진한다.

4. 저출산 대책11)

앞서 언급한 바와 같이 저출산 대책은 그동안 ‘저출산대책기본법’에 따라 5년마다 책정되고 있었으나, ‘아동기본법’의 제정에 따라 아동대책과 함께 종합적으로 추진하는 것으로 규정되었다. 아동대책은 2023년 가을에 수립될 예정이므로, 이 글에서 아동대책에 담길 저출산 대책을 다룰 수 없지만, 저출산 대책의 기본방침(‘아동미래전략방침’)이 2023년 6월에 발표되었고, 이것이 아동대책에 담길 기본적인 방향이 될 것이기 때문에 여기에서는 아동미래전략방침에 대해 살펴본다.

일본 정부는 현재의 저출산 상황에 대해 국가적인 위기에 봉착해 있다고 인지하고 있으며, 2030년까지 6, 7년의 기간을 저출산을 타개할 수 있는 마지막 기회로 삼고 있다. 이를 위한 저출산 대책은 지금까지와는 차원이 다르게 추진되어야 한다고도 공언하였다(니혼게이자이, 2013).

현재 일본 정부가 인식하고 있는 저출산 대책의 문제점과 이를 해결하기 위한 개략적인 방향성은 첫째, 청년세대가 결혼하여 아이를 낳고 키우는 것에 의향이 있으면서도 소득 및 고용 불안정으로 희망을 가질 수 없다는 문제가 있으므로, 고용의 안정성 및 질적 측면의 향상을 통해 고용불안을 해소하고 이들의 소득이 지속적으로 향상될 수 있도록 폭넓은 대책을 추진하며 뒤에서 언급할 ‘아동･양육 지원 가속화 플랜’을 신속히 추진하는 것이다. 둘째, 자녀를 양육하기 어려운 사회 환경 및 일･가정 양립이 어려운 환경이 존재하므로, 남녀의 역할을 고착시키는 뿌리 깊은 젠더 의식을 타파하고 사회 전체적인 인식 및 일하는 방식을 개혁하기 위해 가용할 수 있는 모든 정책 수단을 활용하여 종합적인 대책 추진을 지향하는 것이다. 셋째, 자녀 양육에 대한 경제적 및 정신적 부담과 자녀 양육 가정에서 느끼는 불공평이 존재하므로, 우수한 교사 확보, 교육 환경 정비, GIGA 스쿨 구상12) 등의 질 높은 공교육을 실시하고 전국적인 학교 급식 무상화를 통한 가정의 부담 완화를 지향하는 것이다. 이제 세 가지 정책 방향성에 따른 구체적인 대책에 대해 살펴본다.

5. 나가며

이 글에서는 최근 일본의 저출산 대응 방향의 변화에 대해 살펴보았다. 일본은 최근 몇 년 동안 아동의 권리와 웰빙을 보장하기 위한 움직임이 활발하게 나타났고, 이에 대한 결실이라고 할 수 있는 ‘아동기본법’이 제정되었으며, 이 법의 제정으로 그동안 개별적으로 추진되었던 아동 관련 정책을 통합적으로 추진할 기반이 마련되었다. 또한 아동 관련 정책을 총괄하고, 주도적으로 추진하는 컨트롤타워인 아동가정청이 설치되었다. 아동가정청에서는 대표적으로 보육, 아동학대, 저출산 대책, 장애아 관련 정책을 추진한다. 무엇보다 그동안 개별적으로 수립, 추진되어 온 저출산 대책, 아동･청년 육성지원 대책, 아동빈곤대책이 아동가정청에서 수립되고 추진되는 것으로 규정되었다. 이들 대책이 통합된 아동대책은 2023년 가을에 발표될 예정이지만, 아동대책에 담길 저출산 대책의 기본 방향이 2023년 6월에 발표되었다.

일본 정부는 앞으로 2030년까지 6, 7년의 기간을 저출산 극복의 마지막 기회로 삼고, 이를 위한 저출산 대책은 지금까지와는 차원이 다르게 추진해 나가야 한다고 강하게 주장하고 있다. 차원이 다른 저출산 대책의 기본적인 방향은 고용불안 해소 및 소득 향상, 일･가정 양립 및 양육 친화적 사회 구축, 자녀 양육에 따른 정신적･경제적 부담 완화로 요약된다. 전체적으로 이번 대책의 특징은 아동수당 및 출산 관련 일시금 확대 등의 현금성 지원, 그리고 육아휴직 급여의 확대 등 양육에 따른 경제적 부담 완화가 큰 축을 이루고 있다는 것이다. 한국도 최근 현금성 지원이 대폭 확대되었고, 양육에 따른 경제적 부담 완화 대책도 추진되어 왔기 때문에 이번 발표된 일본의 저출산 대책은 대부분 한국과 유사하다고 볼 수 있다. 그러나 주목할 만한 대책도 몇몇 있다고 보는데, 그것은 중소기업의 육아휴직자 업무 분담 수당과 선택적 주휴 3일 제도라고 생각된다.

조성호, 정희선, 이도석, 이소영(2022)에서 나타난 바와 같이 중소기업, 특히 5인 미만 기업에서는 육아휴직자가 발생하면 대체인력 채용이 어려워 기존의 직원이 육아휴직자의 업무를 분담하는 경우가 많고, 이에 따라 주변 직원에 대한 미안함으로 육아휴직을 사용하기 어려운 환경에 있는 경우가 있었다. 따라서 육아휴직자의 업무를 분담하는 직원에 대한 수당 지급은 이러한 환경을 어느 정도 개선할 수 있을 것으로 보이며, 한국에서도 검토가 필요하다고 생각한다. 그리고 선택적 주휴 3일 제도의 경우, 앞서 설명한 (1)의 경우는 1일 근로시간이 증가하므로 이에 따른 저항이 있을 수 있으나 휴일이 하루 더 늘어나는 것에 대해 긍정적으로 반응할 수 있고, (2)의 경우는 임금 감소에 대한 저항이 있을 수 있고, (3)은 근로자 입장에서는 좋을 수 있지만 기업 입장에서는 부정적일 수 있는데, 생산성을 증가시킬 수 있다면 선택해 볼 만한 옵션이 될 수 있다. 이 제도를 기업에서 어느 정도 적용하고 있는지에 대한 통계가 아직 없으나 앞으로의 일본 상황을 주시할 필요가 있으며, 경제협력개발기구^(OECD) 국가 중에서도 장시간 노동으로 상위에 속해 있는 한국에서도 검토해 볼 수 있는 제도라고 생각한다.

현재 한국에서도 ‘아동기본법’의 제정을 검토하고 있는데, 일본의 ‘아동기본법’을 참고하여 연령을 엄격하게 한정하지 않는 것, 아동 관련 업무 부처 협업, 각종 법령 간 연계 근거 마련, 아동 관련 업무 통합, 조정을 위한 아동가정청 같은 부처의 설립과 운영 등에 관한 규정을 포함하는 것도 검토해야 할 필요가 있다고 본다.