가. 건국 이후부터 19세기까지의 기본소득 논의

기본소득이라는 개념의 역사는 수백 년 전으로 거슬러 올라간다. 시대와 주창자에 따라 그 명칭이 달랐을 뿐4) “모든 국민들에게 국가가 일정 수준의 현금을 제공한다.”라는 원칙을 구현하려는 주장은 16세기 이후 줄곧 있어 왔다. 미국의 경우 건국 초기인 1700년대 후반부터 기본소득에 대한 논의가 본격적으로 시작되었다. 미 공화제의 설계자 중 한 명으로 유명한 정치 사상가 토머스 페인^{(Thomas Paine)}이 당시 사회적 문제였던 빈곤을 해결하기 위하여 모든 시민에게 일정 금액의 현금을 주는 제도를 제안한 것이다(BIEN, nd; Parijs & Vanderborght, 2017). 물론 이 제안은 건국 과정에서 채택되지 않았지만 미국 기본소득 논의의 시발점이 되었다는 점에서 의미를 지닌다.

이후 남북전쟁^{(Civil War)}을 거치며 토머스 페인의 주장은 토지공개념의 이론적 토대를 제공한 경제학자 헨리 조지^{(Henry George)}에 의해 재부상한다. 빈곤과 사회적 불평등의 근본적 원인이 토지의 사유화라고 주장했던 헨리 조지는 이 근원적 문제를 해결하기 위한 수단으로 기본소득을 제안한 것이다(Parijs & Vanderborght, 2017). 즉 사유화된 토지를 몰수하여 공유화하자는 마르크스주의의 급진적 주장과 달리 사유화된 토지에서 발생하는 이익을 세금으로 환수하여 이를 기본소득의 형태로 재분배하자는 것이었다. 물론 당시 미국의 보수적 정치사회 환경 속에서 헨리 조지의 제안은 제도적으로 발전하지 못하지만 ‘토지공개념’과 ‘기본소득’을 연계하였다는 점이 주목할 대목이다. 다시 말해 헨리 조지는 기본소득을 단순히 빈곤 구제^{(poverty relief)}의 수단으로만 여기지 않고 구조적 경제 불평등을 해소할 수 있는 대안으로 확대하여 개념화한 것이다. 그리고 이 죽은 경제학자의 살아 있는 아이디어는 다음 절에서 살펴보겠지만 100여 년이 지나 알래스카주에서 실현된다.

나. 20세기 기본소득 논의

이후 미국에서 기본소득은 좌파계열의 학자들이나 사회운동가들 그리고 휴이 롱^{(Huey Long)}과 같은 일부 포퓰리스트 정치인들에 의해서 종종 주장되었고 주류 정치권에서는 심각하게 다루어지지 않았다. 그러다 1960년대 진보적 사회운동 바람과 함께, 특히 마틴 루서 킹^{(Martin Luther King)} 목사의 강력한 지지를 계기로 기본소득은 워싱턴 정치권의 주요 의제로 부상한다. 그런데 여기서 주목할 점은 당시 보수 진영에서도 기본소득 도입을 찬성하는 논의가 활발히 진행되었다는 것이다. 대표적인 예로 자유주의 경제학자인 밀턴 프리드먼^{(Milton Friedman)}을 들 수 있는데 그는 역소득세^{(negative income tax)}를 통한 기본소득을 주장하였다(Friedman, 2002). 특히 밀턴 프리드먼은 당시 확장되어 가던 미국 복지국가를 축소하고 시장의 효율성을 증대하기 위해서 기본소득이 필요하다고 주장함으로써 당시 빈곤과 불평등 해결을 위해 기본소득 도입을 주장하던 진보 진영과 다른 견해를 피력하였다. 또한 역소득세라는 개념 자체가 노동을 전제로 한 것이기 때문에(Moffitt, 2003) 엄밀한 의미에서 밀턴 프리드먼의 구상은 오늘날 의미에서의 기본소득5)이라기보다는 정부에 의해 보장되는 최저 임금^{(guaranteed minimum wage)}에 가깝다 할 수 있다.

이런 이유에서 밀턴 프리드먼의 주장은 공화당 닉슨 행정부가 주창한 기본소득 정책의 밑바탕이 된다. 1969년 리처드 닉슨^{(Richard Nixon)} 대통령은 당시 미국 최대의 복지 프로그램이었던 ‘부양 자녀가 있는 가족 지원^{(Aid to Families with Dependent Children, AFDC)}’을 폐기하고 이를 ‘가족 지원 계획^{(Family Assistance Plan, FAP)}’으로 대체할 것을 제안한다(Nixon, 1969). 이 FAP의 주요 골자가 바로 밀턴 프리드먼이 주장한 노동과 복지를 연계한 역소득세 방식의 기본소득이었다. 아이러니하게도 미 연방정부 차원의 기본소득 도입 시도가 공화당 행정부에서 시작된 것이다.6) 하지만 닉슨 행정부의 FAP 법안이 민주당이 장악한 상원에서 좌초될 것은 이미 예견된 수순이었다. 왜냐하면 FAP 도입의 전제 조건인 AFDC 폐기를 민주당 입장에서는 결코 받아들 수 없었고7) 앞서 설명한 대로 역소득세 방식의 기본소득은 민주당과 진보 진영에서 주창하던 기본소득과 내용 면에서 큰 차이가 있었기 때문이다.

이후 1972년 대선에서 기본소득은 다시 한번 주요 정책 의제로 등장한다. 닉슨의 기본소득 구상인 FAP에 대항하여 민주당 대선 후보 결정 선거에 참가한 조지 맥거번^{(George McGovern)}이 ‘데모그란트^(Demogrant)’라 명명된 기본소득 안을 제안하며 정치적 파장을 일으킨 것이다. 조지 맥거번의 기본소득 안은 증세를 통하여 재원을 마련하고 전 국민에게 매년 1인당 1,000달러를 조건에 상관없이 제공한다는 내용을 주요 골자로 한다. 당시로서는 혁명적인 발상으로 형태 면에서 오늘날 기본소득의 개념에 가장 부합하는 정책이라 할 수 있다. 하지만 또 다른 대선 후보였으며 상원의장으로서 FAP 저지를 주도한 민주당 거물 허버트 험프리^{(Hubert Humphrey)}에게 지나치게 급진적이란 비판을 받은 뒤 데모그란트는 조지 맥거번의 선거 캠페인에서 도태된다(Bluhm, 1973).

다. 21세기 기본소득 논의

그렇게 뒤안길로 사라졌던 조지 맥거번의 기본소득 안은 약 50년이 지난 2020년에 역시 민주당 대선 후보에 도전한 정치 신인 앤드루 양^{(Andrew Yang)}에 의해 다시 소환된다. 일부에서는 앤드루 양의 기본소득이 닉슨의 기본소득 구상에 영향을 받은 것으로 소개하고 있는데 이는 잘못된 해석이다. 오히려 닉슨의 FAP는 정책이 지향하는 방향에서 1996년 클린턴 행정부의 복지개혁인 ‘개인적 책임 및 근로 기회 조정법^{(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act, PRWORA)}’의 전신이라 보는 것이 타당하다. 앤드루 양의 기본소득 안은 데모그란트의 골격을 유지한 채 1인당 월 1,000달러의 현금을 제공하는 내용을 담고 있다. 그리고 앤드루 양 측은 기본소득의 도입 이유를 단지 빈곤과 소득 불평등 완화에 한정하지 않고 인공지능의 출현으로 야기될 노동 환경 변화에 대한 선제적 조치라는 점을 강조하였다(Miller, 2021). 50년 전 조지 맥거번의 데모그란트가 지나치게 급진적이라는 비판 앞에서 쉽게 사그라들었던 것과 달리 앤드루 양은 선거에서 패배했음에도 불구하고 기본소득 논의에 대한 동력을 계속해서 이어나갔다. 여기에는 무엇보다 코로나19 세계적 유행을 거치며 변화된 여론과 정치지형이 큰 몫을 담당했다.8)

가. 보편적 기본소득(Universal Basic Income, UBI)의 개념

앞서 미국 기본소득 논의의 전개 과정에서 살펴보았듯 기본소득은 다양한 형태와 명칭을 지닌다. 하지만 현재 미국에서 기본소득의 개념을 가장 정확하게 표현한 용어로 ‘보편적 기본소득^{(Universal Basic Income, UBI)}’이라는 단어가 통용되고 있다. UBI는 기본소득의 세 요소를 담고 있는데 ‘Universal’은 조건 없이^{(unconditional)} 모두^(everyone)를 대상으로 한다는 점을, ‘Basic’은 기본적 욕구를 충족할 수준의 혜택을, ‘Income’은 지속적인 현금 지급을 각각 의미한다. 이를 통합하여 미국에서 현재 UBI로 인식되는 기본소득을 정의해 보면 ‘조건의 제한 없이 모든 국민에게 생활을 영위할 수 있는 수준의 현금을 지속적으로 지급하는 것’이다(Bidadanure, 2019; Napoletano, 2022). 이런 개념을 적용하였을 때 미국은 물론이거니와 세계적으로도 엄밀한 의미에서 UBI는 거의 찾아볼 수 없다. 몇 해 전 종료된 핀란드의 기본소득 실험도 실업급여 대상자에 한정됐다는 점에서 UBI는 아니며 이런 맥락에서 앞서 언급한 밀턴 프리드먼이나 닉슨의 기본소득 구상도 노동 참여를 전제한 역소득세 방식이었기 때문에 UBI의 범주에서 벗어난다.

특히 미국에서 시범사업으로 기본소득을 시행하는 경우 대부분이 보편성에서 UBI의 기준을 충족하지 못하는데 아래 <표 1>은 최근 시행되고 있는 미국 지방정부들의 대표적인 기본소득 시범사업의 현황이다.

표에서 보는 바와 같이 지방정부에 따라 수급액, 사업규모, 사업기간, 사업 참여 자격조건이 상이하다. 하지만 모든 시범사업들에서 한 가지 공통점을 발견할 수 있는데 바로 취약계층 또는 저소득층을 중심으로 시범사업을 운영한다는 것이다. 이는 비단 최근의 경향이 아니라 과거 미국에서 진행되었던 모든 기본소득 시범사업들에 해당되는 내용이다. 아무래도 지방정부의 한정된 재원으로 운영되는 시범사업인 만큼 보편성을 충족하는 데에는 한계가 있었던 것으로 보인다. 그런데 유일하게 UBI의 원칙에 가장 근접한 기본소득 사업을 시행 중인 사례가 있다. 바로 알래스카주의 기본소득 정책이다.

나. 알래스카주의 영구 배당금(Alaska Permanent Fund Dividend, PFD)

알래스카주 기본소득 정책의 정식 명칭은 ‘알래스카 영구 배당금^{(Alaska Permanent Fund Dividend, PFD)}’이다. 정책의 시발점은 1976년 알래스카주 헌법 개정안 통과로 거슬러 올라간다. 그해 알래스카 주민들은 주의 석유 판매 수익으로 영구 기금^{(Permanent Fund)}을 조성한다는 헌법 개정안을 통과시킨다. 이 개정안에 따라 연간 석유 판매 수익의 일부를 기금에 할당했는데 이 기금이 처음 만들어졌을 당시에는 기금 수익금을 어떻게 사용할지에 대해 명시하지 않았다. 그러다 시민 배당에 대한 관심이 높아지면서 1982년에 첫 번째 PFD가 지급된다. 알래스카주에 거주하는 18세 이상 ‘모든’ 주민에게 아무 조건 없이 1,000달러를 일괄 지급 한 것이다. 첫 배당 이후, 해마다 더 안정적인 배당금을 지급하기 위해 기금 수익의 5년 운영 평균을 기반으로 하는 배당액 산정 공식9)을 만들었고 이에 기초하여 매년 PFD 지급액이 결정되었다(Watson, Guettabi, & Reimer, 2020). 이 때문에 기금 운영의 성과에 따라 매년 지급되는 배당금의 액수가 다르다. 예컨대 2022년의 경우 1인당 3,284달러로 PFD 역사상 가장 많은 배당금이 지급된 반면 금융시장의 상황이 좋지 않았던 2020년에는 992달러밖에 지급되지 않았다(State of Alaska Department of Revenue, n.d.).

알래스카의 PFD는 세 지점을 주목해 볼 수 있다. 먼저 보편성의 윈칙을 유지하며 장기적으로(40년) 운영되고 있는 미국 내 유일한 기본소득 제도라는 것이다. 앞의 <표 1>에서 본 것 같이 대부분의 기본소득 사업이 1-3년의 한시적 기간 동안 선별적 집단을 대상으로 하는 것과 대조적인 부분이다. 이 때문에 알래스카의 PFD는 UBI에 가장 근접한 기본소득 제도이다. 다음으로 토지공개념을 바탕으로 제도를 설계했다는 대목이다. ‘석유가 매장된’ 토지를 보유한 주정부가 그 토지를 석유 개발업자에 임대해 주고 그를 통해 얻은 수익을 주민에게 재분배하는 것이 PFD의 원리이다. 이런 점에서 앞서 소개한 조지 헨리의 기본소득 주장이 100여 년이 지나 실현된 것으로 볼 수 있다. 하지만 알래스카의 PFD를 완벽한 UBI로 보기에는 한계가 있다. 바로 지급액의 양과 성격 때문이다. UBI의 요소 중 하나가 ‘기본적 생활을 충족할 수준^(Basic)의 급여’를 제공하는 것이다. 앞서 소개한 바와 같이 최근 도입된 기본소득 시범사업들은 일 년을 기준으로 1인당 최소 6,000달러에서 최대 12,000달러까지 급여를 제공하고 있다. 그에 반해 알래스카의 PFD는 매년 평균 지급액이 1인당 1,600달러 정도로 전체 평균 가구 소득에서 차지하는 비율이 7%에 못 미친다(Watson, et al., 2020).10) 더군다나 급여가 법적으로 보장된 권리^{(entitlement)}로서가 아니라 기금 수익에 따른 배당^(dividend)의 개념으로 제공되기 때문에 매년 급여액이 일정치 않다. 하지만 60만 명이 넘는 대상자에게 40년이라는 장기간 동안 조건에 상관없이 동일하게 현금을 지급해 오고 있다는 점에서 알래스카의 PFD는 기본소득 정책 연구에 좋은 참고 사례가 된다.