가. 개관

독일의 이원적 직업교육훈련은 1969년에 제정된 「직업교육훈련법」^{(Berufsbildungsgesetz)}에 근거하여 50년 넘게 시행되고 있는 직업교육훈련의 한 종류로,5) 직업학교와 기업에서 직업교육훈련이 병행되어 이루어지는 체계를 뜻한다(Bundesministerium für Bildung und Forschung. 2022).6) 이원적 직업교육훈련의 목적은 변화하는 직업 세계에서 숙련된 직업 활동의 수행을 위해 필요한 직업 기술, 지식 및 능력, 즉 직업 역량을 제공하는 것이다. 이러한 이원적 직업교육훈련 중 ‘초기’ 직업교육훈련은 주로 전기 중등학교 과정을 마친 15세 이상 19세 이하의 청년 중 후기 중등학교 과정을 선택하지 않은 청년들을 대상으로 이루어져(Hanau, 2020) 청년고용에서 중대한 역할을 하며, 이원적 직업교육훈련의 핵심을 이룬다.7) 이 글에서는 초기 직업교육훈련 과정에 관한 내용을 중점적으로 다루는데, 먼저 초기 직업교육훈련은 기업과 훈련생 간의 계약^(Vertrag)에 따라 이루어지며, 「직업교육훈련법」 제5조 제1항 제2호에 따라 원칙적으로 최소 2년에서 최대 3년의 기간 동안 시행된다. 훈련생은 훈련받는 동안 법정 최저임금에 따른 보수를 받으며, 각 직업 분야 시험위원회^{(Prüfungsausschuss)} 주관하에 중간시험^{(Zwischenprüfung)}과 최종시험^{(Abschlussprüfung)}에 합격해야 한다(Bundesinstitut für Berufsbildung, 2017). 시험을 통과하면 합격 증명서를 취득하는데, 채용 과정에서 고용주는 이러한 증명서를 전적으로 신뢰한다(Hanau, 2020). 이원적 직업교육훈련의 재원은 기업, 훈련생, 공공부문이 함께 분담하는 체계로 마련된다(Bundesinstitut für Berufsbildung, 2023b). 이는 중장기적으로 볼 때 이원적 직업교육훈련이 기업과 훈련생, 국가 모두에게 이득이 된다는 기본 전제에 사회적으로 깊은 합의가 이루어져 있기 때문에 가능하다. 기업은 훈련 종료 후 숙련된 인력을 곧바로 채용하여 별도의 채용비용을 지출하지 않아도 된다는 이점에서 현장 훈련비용을 부담하며, 훈련생은 훈련 과정 이후 더 높은 임금을 보장받고 실업 위험 또한 감소한다는 이점에서 훈련받는 동안의 낮은 보수와 이로 인한 소득 손실분을 기회비용으로 감내한다. 또한 국가는 더 높은 세입과 더 낮은 사회보장지출이 보장된다는 측면에서 이원적 직업교육훈련에 대한 비용을 일정 부분 부담한다(Bundesinstitut für Berufsbildung, 2023b; Hanau, 2020).

나. 현황

이원적 직업교육훈련의 주요 현황을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 2020년 「직업교육훈련법」의 개정에 따라 훈련생에게도 법정 최저임금제가 도입되어 시행 중이다. 이 법 제17조 제2항에 따르면 직업교육훈련 첫해의 최저임금 기준으로 2020년에 시작된 직업교육훈련에는 515유로(약 76만 원)8), 2021년에 시작된 직업교육훈련에는 550유로(약 81만 원), 2022년에 시작된 직업교육훈련에는 585유로(약 85만 5천 원), 2023년에 시작된 직업교육훈련에는 620유로(약 91만 4천 원)가 적용된다. 그리고 훈련 시작 이후 둘째, 셋째, 넷째 해에는 각각 첫해 임금의 18%, 35%, 40%가 추가된 금액이 최저임금으로 적용된다.

둘째, 코로나19의 영향으로 2020년에 이원적 직업교육훈련을 위한 신규 계약 체결 건수가 전년도보다 확연히 감소하는 현상이 나타난 이후, 다시 증가세를 나타내고 있다. 구체적으로 보면, 2019년 51만 900건에 달하던 신규 계약 수는 2020년 46만 3,300건으로 9.3%나 감소하였는데, 이후 2021년에는 전년도보다 0.6% 증가한 46만 6,200건, 2022년에는 전년도보다 0.57% 증가한 46만 8,900건이 새로 체결되어 직업교육훈련이 차츰 활성화되는 추세이다(Statistisches Bundesamt, 2023). 그러나 여전히 코로나19 발생 전의 수준인 50만 건 이상에는 못 미쳐 완전히 회복된 상태는 아니라고 할 수 있다.9) 또한 2022년 노동시장에 제공된 직업교육훈련 자리가 53만 6,239개임을 고려할 때 전체 체결 계약 수가 이보다 적은 상황이며, 지원 가능한 직업교육훈련 자리가 지역에 따라 지원자 수보다 적기도 하고 많기도 한 지역 간 편차 현상이 나타나고 있어 이를 우려하는 목소리가 있다(Deutscher Bundestag, 2023). 한편 전체 훈련생의 숫자를 살펴보면 감소세인 것으로 파악되는데, 2019년 132만 9천 명에 달하던 훈련생 규모가 코로나19 발생 이후 2020년 128만 9천 명, 2021년 125만 5천 명, 2022년 121만 6천 명으로 점점 감소하고 있어 마찬가지로 이에 대한 우려가 제기되고 있다(Statistisches Bundesamt, 2022).

셋째, 인구 변화, 디지털화, 탈탄소화 등 사회변화 및 노동시장의 변화가 가속화되는 가운데 미래 전문 인력의 부족이 예측되는 상황에서 코로나19 발생 이후 이원적 직업교육훈련 참여 또한 주춤해지자 시급한 정책적 대응이 요구되었다(Deutscher Bundestag, 2023). 2021년 기준 20세 이상 34세 이하의 성인 중 250만 명이 직업자격증^{(Berufsabschluss)}을 소지하고 있지 않고(Spiegel, 2023), 63만 명의 청년이 일도 하지 않고 학교 교육 및 직업교육훈련에도 참여하지 않은 상황 또한 사회적 우려를 일으켰다(Deutscher Bundestag, 2023). 이에 2023년 연방정부는 「직업교육훈련법」 개정안을 제출하여 ‘직업교육훈련보장^{(Ausbildungsgarantie)}’ 제도의 도입을 계획하였다(Deutscher Bundestag, 2023). 직업교육훈련보장은 직업자격증을 소지하고 있지 않은 ‘모든’ 청년에게 이원적 직업교육훈련에 참여할 기회를 보장하는 제도로, 이원적 직업교육훈련 참여에 필요했던 기존의 최소 학력 조건 등 특정 자격요건에 상관없이 모든 청년이 자신의 희망에 따라 훈련받을 수 있게 하려는 취지에서 마련되었다.

가. EU의 청년보장 정책

2008년 세계 금융위기는 유럽 전역에서 고용 문제, 특히 청년고용에 심각한 타격을 입혔다. 2012년 EU 전체의 청년 실업률이 급기야 24%를 웃돌자(Statista, 2023c), 2013년 EU 이사회는 이에 대한 대응으로 청년보장 정책을 도입하였다(EU, 2013). 청년보장 정책은 실직했거나 학교 교육 또는 직업교육훈련을 마친 25세 미만의 청년에게 실직 또는 교육을 마친 시점으로부터 4개월 이내에 양질의 고용, 직업교육훈련 및 연장 교육, 실습의 기회를 제공하는 것을 핵심으로 한다(Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 2021). 고용과 관련해 적극적 지원을 받을 수 있는 이러한 청년의 권리는 이후 2017년 ‘유럽의 사회권 기본축^{(European Pillar of Social Rights)}’의 20가지 원칙 중 제4의 원칙으로 인정되었다(European Commission, 2017a). 이 원칙의 실현을 위해 EU는 각 회원국에 이행계획서를 작성하여 국내에서 이행될 세부 정책을 구상하도록 촉구하였고, 정책의 이행 효과 또한 모니터링하였는데, 모니터링의 주된 지표는 15세 이상 25세 미만의 청년 니트^(NEET)10) 비율이다(European Commission, 2017b). 청년보장 정책의 이행을 지원하기 위한 주된 재원으로는 2014년부터 2020년까지 약 89억 유로(약 13조 1,236억 원)의 예산이 투입된 ‘청년고용 이니셔티브^{(YEI: Youth Employment Initiative)}’가 있고, 유럽구조기금 중 하나인 유럽사회기금^{(ESF: European Social Fund)} 또한 요건을 고려하여 투입하였다(European Commission, 2023). 그러나 이러한 재정 지원에도 불구하고 EU의 청년 실업률은 세계 금융위기 발생 전 수준으로 개선되지 못했고, 2020년 코로나19 위기와 맞물려 오히려 청년고용 문제에 대한 대응은 EU의 우선적 안건으로서 한층 강화될 필요가 있었다(Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 2021).

이러한 배경하에 2020년 6월 1일 EU 이사회는 ‘강화된 청년보장 프로그램’을 제안하였고, 같은 해 10월 회원국은 만장일치로 제안을 수용하였다(Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 2021). 발표된 강화된 청년보장 권고^(Empfehlung)에 따르면, 청년 연령 범위가 기존 25세 미만에서 30세 미만으로 상향 조정 되었고, 청년보장의 대상 또한 특별히 보호받아야 할 취약층 청년으로 확대되었다(EU, 2020). 즉, 장애가 있는 청년, 소외된 도시 및 외딴 농촌 지역 거주 청년, 이주 청년 등이 청년보장 정책의 대상자에 포함되었다(Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 2021). 또한 니트의 다양성, 즉 성별 격차에 대한 고려가 권고되었고, 니트에 속하게 될 위험이 있는 청년층을 선제적으로 조사하는 시스템 개발, 청년에게 개인 맞춤형 상담을 제공하는 정책, 모든 시민사회 부문과 정부 영역에서의 파트너십 강화 등이 권고 사항으로 포함되었다(EU, 2020).

나. 독일에서의 청년보장 정책 이행

독일에서 EU 청년보장 정책의 이행은 연방노동사회부^{(Bundesministerium für Arbeit und Soziales)}의 관할하에 이루어진다. 먼저, 2013년 도입된 EU 청년보장 정책의 이행을 위해 2014년 연방노동사회부는 ‘독일에서의 EU 청년보장 실현을 위한 국내적 이행계획^{(Nationaler Implementierungsplan zur Umsetzung der EU-Jugendgarantie in Deutschland)}’을 작성하여 EU의 권고에 따라 마련되어야 할 세부 정책을 구상하였다(Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 2014). 구체적으로 독일은 EU 국가들보다 독일의 청년 실업률 및 니트 비율이 현저히 낮다는 점과 EU 청년보장이 제시한 권고 사항들이 권고 이전부터 이미 다양한 국내 정책을 통해 실현되고 있었다는 점을 고려하여 실업률과 니트 비율의 감소세를 유지하는 방향으로 정책을 구상하겠다고 밝혔다. 청년보장 정책의 핵심인 양질의 고용, 직업교육훈련 및 연장 교육, 실습의 기회를 제공하기 위해 여러 세부 정책 중에서도 고용지원센터^{(Agentur für Arbeit)} 및 구직센터^{(Job Center)}를 통한 정보 지원과 고용지원센터에서의 상담 및 노동시장 편입을 유도하기 위한 편입합의서^{(Eingliederungsvereinbarung)} 작성 등에 우선순위를 두었다(Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 2014). 또한 니트 비율의 감소와 관련해서는 2012년 7.1%11)에 해당하는 니트 64만 명을, 실직한^(erwerbslos) 청년 27만 명과 여러 가지 이유로 경제활동을 하지 않는 청년 37만 명으로 구분하고, 후자의 경우에 건강상의 문제로 경제활동을 할 수 없는 청년, 단독양육 청년, 장애 청년 등이 속하는 것으로 파악하였다. 그리고 우선 64만 명의 청년 모두에게 필요한 기본 정보를 제공하고, 각 부류의 필요에 맞춰 적합한 지원을 제공한다는 계획을 발표하였다. 이때 고용지원센터와 구직센터에 등록되지 않은 니트의 경우에는 청년지원^{(Jugendhilfe)}을 비롯한 다른 청년 관련 프로그램을 통해 지원이 보완된다고 밝혔다(Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 2014).

다음으로 2020년 강화된 청년보장 정책의 국내적 이행과 관련해서는 구체적인 이행계획서를 제출하지는 않았지만, 먼저 양질의 고용 및 훈련 등의 기회를 제공받을 수 있는 청년의 연령 범위가 25세 미만에서 30세 미만으로 상향 조정 된 것 자체가 큰 의미가 있다고 평가된다. 이는 독일에서도 연령이 더 높은 청년층에서 니트 비율이 높게 나타나기 때문이다(Mouillour, 2021). 또한 청년보장의 대상이 특별히 보호받아야 할 취약층으로 확대되면서 단독양육 청년, 장애 청년 등을 대상으로 한 니트 비율 감소 정책 또한 마련되어야 하는데, 이미 독일에는 이와 관련한 많은 정책이 시행되고 있다고 파악된다. 예를 들어, 사회적 취약층 또는 학습에 곤란을 겪는 청년들에게는 10~11개월 동안 ‘직업준비를 위한 교육^{(Berufsvorbereitende Bildungsmaßnahmen)}’을 통해 다양한 직업영역 및 직업교육훈련에 대한 소개가 제공된다(Deutscher Bundestag, 2020). 장애 청년에게는 적성에 맞는 직업교육훈련을 찾아 과정을 완료할 수 있도록 ‘직업교육훈련 보조^{(Assistierte Ausbildung)} 서비스’가 제공되며, 이미 직업교육훈련을 시작한 장애 청년이 직업교육훈련 수료에 실패할 경우 고용주에게 장애인 또는 중증장애인 훈련수당을 지원한다(Deutscher Bundestag, 2020).

한편, 연방노동사회부가 밝힌 바에 따르면 강화된 청년고용 정책의 독일 내 이행에서 앞으로 중점적으로 다뤄질 부분은 무엇보다도 먼저 모든 시민사회 부문과 정부 영역에서의 파트너십 강화에 있다(Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 2021). 연방과 16개 연방주, 지방자치단체들의 협력뿐만 아니라 직업교육훈련 및 노동시장 관련 모든 경제 행위자들의 참여를 통해 청년 실업률의 감소와 청년고용 문제를 함께 해결해 나가도록 시스템을 강화해야 한다는 것이다. 특히 이와 관련해 최근 많은 지방자치단체에서 고용지원센터, 구직센터, 청년청^(Jugendamtr)이 함께 ‘청년직업센터^{(Jugendberufsagentur)}’라는 통합센터를 구축하여 청년고용 관련 서비스에 대한 접근을 손쉽게 하고 있다. 그리고 이를 위해 연방노동사회부는 서비스센터의 설치, 센터 발전을 위한 자체평가 시스템 개발, 정보통신기술 등 다양한 지원을 제공한다. 또한 ‘직업교육훈련과 연장교육을 위한 연합^{(Allianz für Aus- und Weiterbildung)}’은 직업교육훈련 및 노동시장 관련 다양한 경제 행위자, 연방노동사회부와 연방고용지원센터^{(Bundesagentur für Arbeit)}가 협력하고 있는 프로그램으로, 가능한 한 많은 청년이 직업자격증을 취득할 수 있도록 돕고, 동시에 이원적 직업교육훈련 제도 또한 강화하는 것을 목표로 추진되고 있다.