가. 도입 배경

독일은 1990년대 서･동독의 통일 및 유럽 통합, 탈냉전화와 같은 다양한 국내외적 상황 속에서 세계 시장 내에서의 경쟁력 약화, 높은 실업률 등으로 2000년대 초반까지 장기적 불황에 놓여 있었다.3) 이러한 문제와 관련해 당시 집권당이었던 사회민주당은 노동시장의 유연화를 위한 각종 개혁을 추진하기 위해 2002년 ‘노동시장에서의 현대적 노무를 위한 위원회’^{(Kommission Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt)}를 구성하였다. 특히 실업률 증가 문제와 관련해서는 위원회가 제안한 「노동시장에서의 현대적 노무를 위한 네 번째 법률」^{(Vierte Gesetz fÜr moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt)}을 받아들여 새로운 장기실업급여제도인 실업급여II를 도입하기로 하였다(Deutscher Bundestag, 2003). 당시 위원회의 대표는 폭스바겐의 노무 담당 이사였던 페터 하르츠였는데, 이에 따라 독일 국민들 사이에서 실업급여II는 ‘하르츠IV’^{(Hartz IV)}라는 이름으로도 불린다.

이러한 실업급여II는 실업자를 위한 기존의 3층 사회보장 체계, 즉 실업급여(1층), 실업부조(2층), 사회부조(3층) 중에서 실업부조와 사회부조를 하나의 제도로 통합한 것으로(Walwei, 2022), 실업부조와 사회부조로 이분화된 기존 체계가 비효율적이고 불투명하다고 판단한 위원회의 의견이 반영된 결과였다(Deutscher Bundestag, 2003). 이는 법적으로 중복 지급 가능한 실업부조와 사회부조로 인해 장기실업자가 저임금 근로자로 취업하는 것보다 실업부조와 사회부조를 동시에 수급하여 생활하는 것을 선택하는 상황을 막으려는 시도였다. 즉 기존의 사회보장 체계가 구직 유인을 떨어뜨려 오히려 실업률 증가 요인으로 작용한다는 것이다. 위원회는 이를 일원화하여 다음과 같은 내용의 실업급여II 제도를 마련하였다

나. 주요 내용

첫째, 실업급여II는 근로 능력^{(Erwerbsfähigkeit)}과 부조 필요성^{(HilfebedÜrftigkeit)}이 인정된 일상적으로 독일에 거주하는 만 15세 이상 구직자부터 아직 법정 퇴직 연령에 달하지 않은 구직자를 대상으로 지급된다. 이때 근로 능력은 가까운 장래에 일반 노동시장의 통상적 조건에서 하루 최소 3시간 이상 경제 활동을 할 수 있을 때 인정된다(사회법전 제2권 제8조 제1항). 질병이나 장애로 인해 이와 같은 최소의 경제 활동을 할 수 없을 때는 근로 능력이 없는 것으로 본다. 부조 필요성은 구직자의 소득과 자산이 충분하지 못한 상태를 뜻하며, 이에 따라 소득이 있더라도 충분하지 못하면 실업급여II를 받을 수 있다. 또한 ‘수요공동체^{(Bedarfsgemeinschaft)}’의 구성원, 즉 한 생활공동체 내에 함께 거주하는 다른 구성원이 있는 경우에는 그 구성원의 소득과 자산 또한 고려하여 부조 필요성을 결정한다(제9조 제1항 및 제2항). 한편, 근로 능력이 있는 실업급여II 수급권자와 같은 수요공동체 내에 살고 있는 근로 능력 없는 구성원은 사회법전 제2권에서 정하는 별도의 사회수당을 받을 수 있다(제19조 제1항).

둘째, 실업급여II는 식품, 의류, 교통, 통신, 건강 등의 항목에 따라 정해지는 기준급여액^{(Regelbedarf)}을 기본으로, 그 외 추가로 발생하는 부가급여액^(Mehrbedarf) 및 주거･난방을 위한 급여액 또한 지급한다(제20조~제22조). 기준급여액은 부분적으로 임금 대체적 성격을 띠던 기존의 실업부조와는 달리 실업 전의 임금 수준과 상관없이 지급되는 것으로, 사회법전 제2권이 규정한 사회수당과 마찬가지로 「기준급여액 조사법」^{(Regelbedarfsermittlungsgesetz)}과 관련 하위법령에 따라 해마다 새롭게 정해진다. 2021년과 2022년의 실업급여II 및 사회수당의 기준급여액을 제시하면 다음과 같다.

셋째, 실업급여II는 기초보장을 위한 급여액 제공 외에도 궁극적으로 수급권자에 대한 부조 필요성이 감소될 수 있도록 수급권자에게 상담 등 취업 지원 서비스를 제공한다(사회법전 제2권 제1조 제3항). 이와 관련해 근로 능력이 있는 수급권자와 그와 함께 같은 수요공동체 내에 거주하는 구성원은 부조 필요성을 줄이기 위한 모든 노력을 다해야 한다(제2조 제1항). 특히 고용지원센터^{(Agentur fÜr Arbeit)}와의 편입합의서^{(Eingliederungsvereinbarung)} 체결에 적극적으로 협력해야 하는데, 편입합의서 체결은 직업교육 및 취업을 위해 수급권자가 어떠한 지원 서비스를 받게 되는지, 수급권자가 취업을 위해 어떠한 노력을 해야 하는지, 이러한 노력에 대한 증명은 어떻게 이루어져야 하는지 등 지원의 내용 및 이에 대한 수급권자의 의무 사항을 정하는 절차이다(제15조 제1항). 고용지원센터는 편입합의서 작성 후 최소 6개월이 지난 시점에 수급권자의 의무 이행 상황을 검토해야 하며, 이후에도 정기적으로 이를 검토해야 한다. 만약 수급권자가 편입합의서에서 정하는 의무, 특히 충분히 노력했음을 증명해야 하는 의무를 이행하지 않는다면 이 법이 정하는 의무 위반에 해당하여(제31조 제1항 제1호), 처음 1, 2회 위반 시에는 각각 기준급여액의 30%, 60% 삭감, 3회 위반 시에는 수급권 박탈과 같은 제재를 받게 된다(제31a조). 이 외에도 직업교육 자체를 거부하거나, 취업을 위해 필요한 조처를 하지 않거나 중단한 경우 수급권자가 이에 대해 제대로 소명하지 않으면(제31조 제1항 제2호 및 제3호) 급여액의 삭감 및 수급권 박탈의 제재를 받을 수 있다.

다. 비판

2005년 시행 직후부터 현재까지 실업급여II는 다음과 같은 비판에 직면하고 있다.

첫째, 실업급여II가 실업률 감소에 긍정적 영향을 미쳤는지와 관련해 평가가 엇갈리고 있는데, 이를 인정하는 의견4)에 대해 실업급여II를 비판하는 측에서는 유럽 통합에 따른 경기 활성화 효과일 뿐이라고 평가하며 실업률 감소에 대한 실업급여II의 직접적 영향을 부정하고 있다(Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, 2022)

둘째, 실업률 감소 효과를 부정하는 이러한 의견은 기존의 실업부조(제2층)와 사회부조(제3층)를 통합하여 실업급여II를 마련한 것과 관련해 큰 비판을 제기하고 있다. 일원화 체계를 도입해 급여액 수준을 지나치게 감소시킴으로써 수급권자의 생계 불안, 빈곤, 사회적 고립, 생활의 질 저하를 발생시켰다는 비판이다(Büssow, 2022; Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, 2022; Walwei, 2022). 이와 관련하여 실업급여II가 수급권자의 저임금에 대한 보충적 부조로 설계되어 고용주가 이러한 실업급여II의 성격을 이용해 계속해서 저임금 일자리를 만들어 내는 이른바 ‘덤핑임금’ 현상을 유발하였다는 지적이 있다(Butterwegge & Zurheide, 2014; Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, 2022). 즉 일자리의 질이 오히려 나빠졌다는 비판이다. 또한 장기실업자의 이러한 빈곤이 가족의 빈곤, 특히 아동빈곤 증가로 이어졌다는 지적도 제기된 바 있다(Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg, 2022). 한편 최근에는 식품 구매를 위해 지급되는 기준급여액이 건강을 유지하기에 충분하지 못한 수준이라는 연구 결과가 발표되어 또 한번 급여액 수준과 관련한 사회적 논란이 일었다(Wenig, 2021).

셋째, 수급권자의 의무와 그 의무 위반에 대한 제재가 지나치게 강요되고 있다는 평가가 존재하는데(Walwei, 2022), 이와 관련하여 취업 촉진을 위한 활성화 콘셉트^{(Aktivierungskonzept)}에 의해 실업급여II 수급자에 대한 사회적 낙인 효과가 발생했다는 비판이 제기되고 있다(Renn, 2011). 실업급여II 수급자에 대한 사회적 편견에 의해 그들의 게으름, 무책임함, 비활동적 성격을 비꼬는 ‘하르츤’(Hartzn - 하르츠IV 수급자를 뜻함)이라는 말까지 통용되고 있다는 것이다. 또한 편입합의서에 따른 의무 이행이 강요됨으로써 수급자의 약 40%가 우울증에 시달리고 있다는 연구 결과가 발표된 바 있는데(Müller, 2013), 이러한 비판은 실업급여II의 지급을 통해 취업 촉진 목표를 달성하려는 콘셉트는 실업부조제도로서의 실업급여II의 성격과 애초부터 상충한다는 주장으로 볼 수 있다

가. 주요 내용

실업급여II에 대해 제기되고 있는 위와 같은 문제들을 극복하기 위해 사회민주당은 현재 새로운 장기실업급여제도인 시민수당의 입법화를 추진하고 있다. 연방정부가 제출한 시민수당제도의 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다(Deutscher Bundestag, 2022a).

첫째, 코로나19 팬데믹 경험과 우크라이나 전쟁 상황을 고려할 때, 물가 상승을 반영한 안전한 기초보장제도가 절실하며, 이에 따라 낮은 기준급여액으로 많은 비판을 받고 있는 사회법전 제2권의 실업급여II와 사회수당을 폐지하고 물가 상승을 적절히 반영하여 새롭게 책정된 기준급여액을 지급한다(Deutscher Bundestag, 2022a). 2023년 1월부터 시행될 시민수당제도의 기준급여액을 현 실업급여II의 2022년 기준급여액과 비교하면 다음과 같다

둘째, 수급권자가 구직에 전념할 수 있도록 시민수당을 수급하는 첫 두 해를 거주 및 난방비 조사와 자산 조사의 유예 기간으로 적용한다. 즉 이 기간에는 거주비와 난방비의 적정성을 검토하지 않은 채 이를 위해 쓰인 실비 전체를 지급하며, 부조 필요성을 심사할 때 수급권자와 수요공동체 구성원의 자산이 상당한 수준(각각 6만 유로 = 약 8,322만 원, 3만 유로 = 4,161만 원)에 달하지 않는 한 이들의 자산 규모를 고려하지 않는다. 이때 이러한 자산에 수급자가 직접 거주하는 소유 자택은 그 규모와 상관없이 포함되지 않는다.

셋째, 기존의 편입합의서를 폐지하고 이를 수급권자와 구직센터^{(Job Center)} 전문 인력이 함께 작성한 ‘협력계획서’^{(Kooperationsplan)}로 대체하여 노동시장으로의 편입 전략을 기재한다. 또한 6개월의 신뢰 기간을 도입하여 이 기간에는 의무 위반이 있어도 급여액을 삭감하지 않는다. 다만 구직센터 상담 일정을 어겼을 때는 두 번째 위반 때부터 급여액을 삭감한다. 신뢰 기간이 종료된 후에는 수급권자의 협력–특정 조치에 참여, 구직센터의 일자리 소개 수락 및 지원 등-을 요구할 수 있는 협력 기간이 시작되며, 이 기간에 의무 위반이 적발될 때는 바로 제재를 적용하지는 않지만 의무 위반의 법적 결과에 대한 고지와 함께 수급권자에게 법적 구속력이 있는 의무 이행이 재차 요구될 수 있다.

넷째, 추가로 직업교육 과정을 이수하면 이에 대한 지원금을 제공하며, 시민수당 보너스 제도 또한 도입한다. 즉 직업 재교육 과정에서 중간시험과 졸업시험에 합격하면 각각 1,000유로(약 139만 원)와 1,500유로(약 208만 원)의 프리미엄을 지급하며 그 외에도 매달 150유로(약 21만 원)의 추가 교육수당을 지원한다. 또한 수급권자가 구직센터가 제안한 직업 준비교육 및 직업 재교육과 같은 특정 조치들을 이행하였을 때는 매달 75유로(약 10만 원)의 시민수당 보너스를 수급할 수 있다

다섯째, 협력 기간 동안 수급권자에게 법적 결과에 대한 고지와 함께 법적 구속력이 있는 의무 이행이 요구된 상황에서 수급권자가 이를 위반하면 우선 기준급여액의 20%를 삭감한다. 또한 의무 위반이 반복될 때는 각각 기준급여액의 30%씩을 추가로 삭감한다. 다만 이후 12달 연속으로 의무 위반이 발생하지 않으면 법적 결과에 대한 고지 없이도 구직센터 인력과 함께 다시 협력 계획을 세워 나갈 수 있다.

나. 비판

시민수당 법률안은 살펴본 바와 같이 기준급여액의 증가, 자산 조사의 유예 기간 적용 등 수급 요건의 완화, 수급권자의 의무 이행 강제 완화 및 위반 시 제재 완화, 직업교육 지원 확대를 주된 골자로 하고 있다. 실업부조를 통한 고용 정책적 효과보다 사회권 보장이라는 근본적 원리를 더욱 강조하여 마련된 제도라고 평가할 수 있다.

하지만 이러한 시민수당 법률안에 대해 현재 정치권에서 많은 비판이 쏟아지고 있다. 먼저 좌파당은 시민수당의 기준급여액이 빈곤과 인플레이션에 대응하기에 상당히 부족하다고 지적하며 200유로(약 28만 원) 추가 인상을 주장하고 있다(LINKE, 2022a). 또한 기초보장 성격의 시민수당제도에서 급여액 삭감 등의 제재를 하는 것은 모순된다고 주장하며 제재 규정의 완전 삭제를 요구하고 있다(LINKE, 2022b). 그러나 제1야당인 기독민주당과 기독사회당은 이와 상반된 비판을 제기하고 있는데, 무엇보다도 자산 조사의 유예 기간 등 수급 조건 완화와 관련된 규정과 제재 완화 규정에 대해 비판하고 있다. 또한 시민수당을 노동시장에 편입되어 성실히 일하는 비수급권자들을 전혀 고려하지 않고 설계한 매우 불공정한 제도라고 평가하고 있다. 이러한 판단에 따라 기독민주당과 기독사회당은 연방의회에서 시민수당 법률안이 통과되더라도 연방참사원의 최종 동의를 얻어야 하는 이후의 입법 절차에서 법률안을 거부할 것이라고 발표하며 강력한 대응을 예고하고 있다(Rennefanz, 2022). 연방참사원이 법률안을 사전 검토한 후 최근 제출한 의견서에서도 이와 같은 비판이 동일하게 제기되고 있어(Bundesrat, 2022), 법률안 통과에 큰 난항이 예상되는 것이 사실이다. 대연정이 연방의회에서의 투표를 불과 일주일 앞둔 지난 11월 4일 적정성 조사 시행 후 난방비를 지급하는 등의 일부 규정을 수정하겠다고 발표했지만(Steffen, 2022), 제1야당은 이러한 일부 수정안을 받아들일 수 없다는 견해를 고수하고 있어 2023년 1월부터 시민수당을 시행하려는 대연정의 계획에 차질이 생길 수 있는 상황이다(Merz bietet schnelle Anhebung der Hartz-IV-Sätze an, 2022).