영국의 커뮤니티케어 정책 실현: 장애인을 위한 주택 공급 정책과 장애인주거환경개선보조금의 활용

Implementation of the UK Community Care Policies by Utilizing Housing Supply Policy and Disabled Facilities Grants(DFGs)

초록

영국은 지난 40년간 장애인 등을 포함해 취약계층을 대상으로 하는 주택 공급과 주거환경 개선 등의 주거지원을 기반으로 의료와 복지가 결합한 통합적 서비스를 제공함으로써 지역사회 중심 정책(커뮤니티케어)을 실현하고 있다. 영국은 지역사회 중심 정책을 실현하고자 취약계층을 위한 다각적 주거지원 정책을 시행하고 있으며, 이들을 위한 주택 공급과 주거환경 개선 등의 노력을 정책적으로 지속하고 있다. 특히 장애인주거환경개선보조금(Disabled Facilities Grants)은 신규 주택 설치에 따른 비용을 절감하는 것은 물론 장애인의 주거환경을 물리적으로 개선함으로써 지역사회에서의 자립적 삶을 지원하기 위해 마련되었고, 현재까지 시행되고 있다. 주거환경 개선에 보조기기(Assistive Technology) 활용을 포함하는 등 다각적 주거지원 방식을 활용하고 있다. 영국의 이러한 경험은 이제 막 지역사회 중심 정책으로 전환하고자 하는 한국의 장애인을 위한 주거지원의 방향성과 접근 방식 등에 유의미한 함의를 줄 것으로 기대된다.

1. 들어가며

영국1)은 인구고령화에 대응하는 지역사회 중심 정책을 실현한 대표적인 국가로 알려져 있다. 영국의 커뮤니티케어(Community Care)는 18세 이상의 장애인, 정신장애인, 노인 등을 포괄하는 제도로서, 이들이 지역 안에서 자립적이고 독립적으로 삶을 영위할 수 있도록 안정적인 주거를 기반으로 보건의료, 요양, 복지 등 일상적 삶의 연속성을 지원하는 총체적 체계를 구현하고자 하는 정책의 방향이다(김경환, 이상영, 조무상, 이건수, 이진, 2012; 김경환, 2019; Glendinning, 2007). 김용득(2019)은 영국의 커뮤니티케어는 인구고령화에 따라 병원 및 시설 입소가 급격히 팽창하는 상황에서 재정 안전성을 확보하기 위해 설계된 정책적 개혁 조치라고 설명한 바 있다. 즉, 커뮤니티케어는 소득보장 정책이나 돌봄 정책과 같은 단일 정책이 아니라 장애인과 노인 등의 시설(병원) 입소를 지양하고 지역사회에서의 지속적 삶을 지원하기 위해 주거, 보건, 복지, 돌봄 관련 정책이 지역사회 중심으로 전환되고 개혁되는 방향이라고 이해할 수 있다. 이에 커뮤니티케어 실현 과정에서 관련 정책들이 어떻게 발전하고 실현되어 왔는지를 이해할 필요가 있다. 이 글에서는 장애인 주거지원2)의 내용으로 주택 공급과 주거환경 개선 등이 어떻게 실현, 발전되었는지를 알아봄으로써 한국의 장애인 주거지원 방안 마련을 위한 함의를 제공하고자 한다.

한 나라의 주거지원 정책 발전은 전쟁 등과 같은 역사적 맥락, 국가가 추구하는 정책의 방향성, 주택 공급 방식 및 특성, 주거 유형 등에 영향을 받는다. 이에 이 글에서는 크게 두 가지 측면에 초점을 맞추었다. 첫째, 영국의 역사적 맥락에서 주택 공급이 어떻게 발전하였으며, 이러한 발전 과정을 통해 장애인의 주거 형태는 어떠한 특성을 띠게 되었는지를 살펴본다. 앞서 서술하였듯이 장애인의 주거 형태는 국가가 추구하는 정책의 방향성, 주택 공급 방식 등과 관련이 있기 때문이다. 둘째, 이 글에서는 장애인을 대상으로 지원되는 대표적 기금인 장애인주거환경개선보조금(DFG: Disabled Facilities Grants)3)을 중심으로 지역사회에서 살고 있는 장애인의 지속적 삶을 지원하기 위해 어떤 주거환경 서비스가 얼마만큼 제공되고 어떻게 제공되는지를 소개하고자 한다. 영국의 지역사회 중심 정책에 따른 역사적 발전은 이제 막 이러한 방향의 정책적 개혁을 시도하고 있는 한국의 장애인 주거지원 발전에 유의미한 정책적 시사점을 제공할 것으로 기대한다.

2. 영국의 주거지원 환경 변화

가. 주거지원 정책의 변화 및 특성

영국은 2차 세계대전 이후 전쟁으로 인한 주택 소실 문제를 해결하기 위해 주택 공급 중심으로 주거지원 정책을 펼치다, 1980년대에 신자유주의가 심화되면서 주택 공급을 대폭 줄였다. 이후 인구고령화에 대응하는 지역사회 중심 정책으로 전환하려는 노력이 시작되어, 1990년에는 「국민보건서비스와 커뮤니티케어법」(NHSCCA: National Health Service and Community Care Act)을 제정하였다. 2014년 「지역사회 돌봄에 관한 법률」(Community Care Act) 개정은 주거의 방향을 지역 중심으로 더욱 가속화하는 계기가 되었으며, 지역사회에서의 적절한 지원과 돌봄 그리고 주거지원의 필요성에 대한 인식 아래 자립적 삶의 실현에 더욱 초점을 둔 정책이 실행되었다(오도영, 박준, 김혜승, 2015). 이러한 지역사회 중심 정책의 실현에 따라 복지서비스의 특성도 기존의 표준화된 서비스에서 나아가 더 개별적인 서비스, 소비자 욕구(need) 중심의 서비스를 제공하는 방향으로 전환되었다(김경환 외, 2012; 박정훈, 박근영, 심경수, 2017; 김진우, 2018). 이러한 정책 패러다임의 전환과 함께 주거와 복지 등의 서비스 제공에 대한 책임은 중앙에서 점차 지방정부로 이동하였다. 영국의 지역사회 중심 정책 실현 방식을 살펴보면, 주택 및 공공자산의 공간계획 수립, 주택보조금, 토지 매각・이용 등의 서비스 및 지역 개발 기능의 집행 권한이 기존 중앙정부 차원에서 지방정부로 맞춤형 방식으로 이양되어 실시되고 있다(이원섭, 2017).

2014년을 기점으로 영국의 지역사회 중심 정책 실현은 국가의료제도(NHS: National Health Service)・지방정부・보건사회돌봄부(DHSC: Department of Health and Social Care)・주택부(Ministry of Housing)의 협업과 공동예산 활용에 따른 사회적 돌봄 관련 예산 통합・관리로 이어졌으며, 지역사회 내 주거와 보건, 사회서비스 부문의 협력이 장애인의 자립적 삶에 필수적이라는 사회적 합의와 인식 확대에 따라 발전하였다. 이러한 주거와 보건, 사회서비스의 협력 강화는 영국 중앙정부의 주거지원 관련 부서 이름에서도 드러난다. 중앙정부의 주택・지역사회・지방정부부(MHCLG: Ministry of Housing, Communities and Local Government)에서 주택 공급 프로그램의 자금 지원과 주요 수선급여(major repairs allowance), 주거급여의 경제적 지원을 담당하고 있다. MHCLG는 집행부의 권력을 의회, 지역사회, 가정으로 분산하는 일을 관리하고 있다(조승연 외, 2022). MHCLG는 2021년 보리스 존슨 총리의 내각 개편에 따라 지위향상・지역사회・지방정부부(DLUHC: Department for Levelling Up, Housing and Communities)로 이름이 변경되었다.

영국의 주거지원은 성인 돌봄, 보건의료, 고용, 교육 등 다각적 형태의 전략적 계획 방식으로 발전했으며, 지방정부는 돌봄이 필요한 사람이 자신이 살던 집에서 계속 거주하기를 원할 경우 주거를 비롯해 필요한 재가 돌봄 서비스와 지역사회 내 서비스를 함께 제공할 책임을 가진다. 즉, 중앙정부에서 재정을 마련하면 지방정부에서 집행의 책임을 지고 지역의 특성 및 지역 거주 장애인의 욕구 등에 부합하는 정책을 실현한다. 이는 2008년 금융위기와 2010년 보수당 중심의 연립정부 등장으로 중앙정부 외에 지방정부와 민간의 역할과 책임 강화를 통한 재정 안정성을 추구하면서 변화된 것으로, 2011년 제정된 「지방주권법」(Localism Act)을 통해 성인 돌봄을 비롯해 취약계층을 위한 사회주택 건설 및 주거급여의 책임 등 주거지원 운영의 책임은 지방정부와 민간에게 이양되었다. 이는 정부 차원의 재정 안정성뿐 아니라 기존의 표준화된 서비스 제공 방식을 더 개별적이고 소비자 욕구를 중심으로 하는 서비스 제공 체계로 바꾸기위한 조치로서 의의가 있다(박정훈 외, 2017; 김진우, 2018). 따라서 지방정부의 담당 기관은 주거서비스 신청자의 욕구를 사정(assessment)하고, 사정 단계에서 주거를 포함한 다양한 서비스 욕구를 파악하여, 이를 제공하기 위한 사례관리를 실시한다(조승연 외, 2022). 이러한 주거 관련 전달체계는 지방정부의 지역사회서비스국(Department of Social Services)에서 담당하며(박정훈 외, 2017), 장애인이나 노인 등 취약계층을 위한 공공임대주택 공급 관련 업무는 지방정부의 지역사회서비스국 산하 주택진단국(Housing Advice Office)에서 총괄한다. 지방정부마다 취약계층을 위한 사회주택(공공임대주택)의 입주 자격과 배정 절차는 상이한데, 일부에서는 우선순위에 따른 등급(Band)순으로 배분하기도 하며, 일부에서는 특정한 조건(자녀가 있거나 임산부가 있는 가구, 노인이나 장애인 등 지역 내 주거 소요)에 가산점을 부여하여 배분하기도 한다(강미나 외, 2010).

나. 주택 공급 정책과 장애인의 주거 특성

영국은 1980년대까지 매년 20만∼30만 호 안팎의 신규 주택을 건설하면서 주거지원 정책에서 주택 공급의 역할이 상당 부분을 차지하였다. 그러나 2008년 글로벌 금융위기 이후 신규 주택 수는 10만 호 수준으로 축소되었으며, 최근 17만 호 수준으로 회복되는 추세이다(UK Government, 2022). 1970∼80년대에는 지방정부가 주택 공급의 주체가 되어 사회주택 공급을 활발히 진행하였으나 점차 축소되었고, 현재는 민간 및 주택협회에 의한 주택 공급으로 변화하고 있다. 그럼에도 불구하고 영국의 사회주택 비율은 전체 주택의 19%에 해당하며, 이는 경제협력개발기구(OECD) 회원국 중 네덜란드(약 34%), 오스트리아(26%), 덴마크(22%), 프랑스(19%) 다음으로 높다(임병권, 강민정, 장한익, 김병국, 2018). 최근 영국 정부는 사회주택 공급보다는 공공임대의 새로운 유형으로 ‘부담 가능한 저렴주택(Affordable housing)’ 개념을 도입하여 다양한 종류의 저렴주택 공급과 다양한 운영 주체가 제공하는 주택 공급을 유도하여, 이용자에게 더 많은 주거 선택권을 부여하고자 하고 있다(오도영 외, 2015).4)

영국의 이 같은 주택 공급 정책의 변화는 장애인의 주거 유형 및 특성과 관련이 있다. 앞서 영국의 주거지원 정책 발전 과정에서 제시하였듯이 2차 세계대전 후 주택 공급 중심의 주거지원 정책을 펼쳤던 역사적 맥락으로 인해 영국은 OECD 회원국 중에서 사회주택의 비율이 높은 국가이다. 즉, 장애인의 주거 유형에서 사회주택 비율이 다른 국가에 비해 높은 특성이 있다. [그림 1]에서 영국의 주택 공급 주체별 신규 건설 주택 수를 살펴보면, 1970∼80년대에는 지방정부의 주택 건설 규모가 크지만 이후 주택협회 및 민간 기업의 비율이 높아지는 것을 확인할 수 있다. 영국의 사회주택은 기존에는 지방정부 차원에서 건설되었으나 현재는 민간이나 협회(charity) 등에 의해 건설되는 특성이 있다. 즉, 장애인과 같은 취약계층을 위한 사회주택은 지역사회 내 관련 협회 등을 통해 건설된다.

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그림 1.
영국의 주택 공급 주체별 신규 건설 주택 수
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자료: UK Government. (2022). Live tables on housing supply: indicators of new supply. Retrieved from https://www.gov.uk/government/statistical-data-sets/live-tables-on-house-building 2022. 6. 20. 자료를 활용하여 저자가 작성.

2020년 12월 기준 영국 장애인(16세 이상 65세 미만)5)의 주거 유형을 살펴보면, 자가 39.7%, 사회주택(social rented housing) 24.9%, 개별 임대 16.9%, 부모님과 동거 16.4%, 그 외 2.1%이다. 이 주거 유형을 동일 연령대 비장애인과 비교하면, 비장애인은 자가 53.3%, 사회주택 7.9%, 개별 임대 17.4%, 부모님과 동거 19.2%, 그 외 2.2% 수준으로, 사회주택 비율에서 큰 차이를 보이는 것을 알 수 있다(Office for National Statistics, 2021). 잉글랜드에서는 400만 가구가 사회주택에 살고 있는데, 이는 전체 가구의 17% 미만으로 보고된다(Wilson & Barton, 2021).

스코틀랜드에서는 장애 유형 중 발달장애 유형의 경우 사회주택 거주 비율이 52%, 자가 혹은 가족이 소유한 집에서 사는 경우가 33%로 비장애인의 사회주택 거주 비율(21%), 자가 혹은 가족이 소유한 집에서 사는 비율(66%)과 차이를 보인다(Ormston, Eunson, & MaAteer, 2017). 이러한 장애인의 주거 유형에서 알 수 있는 사실은, 발달장애를 포함해 지적기능의 제한이 있는 사람에 대한 지역사회 중심 정책 실현에서 사회주택 공급이 정책적으로 적극 활용되었다는 것이다. 앞에서도 제시하였듯이 지방정부별로 사회주택(공공임대주택) 입주 자격이 상이한데, 이는 지역사회 내 장애인의 욕구 등을 반영하여 정책적으로 이들의 사회주택 거주 기회를 보장했기 때문이다. 이는 장애인이 살고 있는 지역(locality)의 특성과 주거지원을 요구하는 대상자의 특성이 지역을 중심으로 수렴되고 공급되는 유연한 구조적 특성이 있는 것으로 이해된다.

영국의 발달장애인에 대한 주거지원 이슈는 2000년대 초반부터 제기되어 거주시설에서 지역사회로, 구체적으로는 지원주거(supported housing)로 전환되는 경향을 보인다. 지원주거는 주거와 서비스가 결합된 주거로서 대안적 주거의 한 형태를 뜻하며, 발달장애인과 같이 지적기능의 제한으로 의사소통 및 일상생활에서의 지원을 필요로 하는 이들을 위한 지원주거는 안정적인 주거를 기반으로 하는 서비스 지원의 정도에 따라 다양한 모델로 존재한다. 이러한 측면에서 발달장애인의 지역사회에서의 삶의 기반은 주거이며, 이들을 위한 주택의 공급이 중요하다. 안정적인 주택의 공급이 장애인의 지역사회에서의 삶의 전제이기 때문이다.

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그림 2.
장애인-비장애인의 주거 소유 형태
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자료: Office for National Statistics. (2021). Disability and Housing. 자료를 활용하여 저자가 작성.

앞서 서술하였듯이, 영국에서는 장애인을 포함해 취약계층을 위한 공공임대주택 공급 관련 업무를 지방정부가 담당하고 있다. 이전에는 지방정부에 의한 주택 건설이 주를 이루었으나 점차 사회주택 공급자에 대한 정부 지원을 통해 지역사회 내 필요 대상을 위한 사회주택 공급과 운영을 민간 및 주택협회가 담당함으로써 보다 유연한 주택 공급이 가능하게 되었다. 이러한 지역 단위의 유연성은 최근 다양한 운영 주체가 제공하는 주택 공급 방식인 ‘부담 가능한 저렴주택’으로의 변화로 이어지고 있다.

3. 장애인주거환경개선보조금(DFG)

영국의 장애인을 대상으로 하는 대표적인 주거지원 관련 예산은 장애인주거환경개선보조금(DFG)이다. 이 기금은 1989년 「지방정부와 주택법」(Local Government and Housing Act)에 의해 마련되었고, 1980년대부터 시행해 온 주거환경 개선 관련 서비스로 신자유주의 심화와 정책 효율성에 대한 강조에 따라 공공주택 신규 건립에 따른 공공비용의 비용효율성 강화를 위해 고려되고 발전하였다. 특히 1990년 이후 대규모 주택 개발 프로그램이 중단되고 주택과 관련한 모든 보조금이 폐지되었으나, 지역사회 내 장애인이 자신의 집에서 최대한 안락하고 독립적으로 살아갈 수 있도록 주거환경을 개선하는 데 소요되는 비용을 지원하는 제도로서 이 보조금은 폐지되지 않고 현재까지 활용되고 있다(조승연 외, 2022; Department for Leveling up, Housing & Communities, 2022). 즉, 영국 정부의 장애인주거환경개선보조금 활용은 장애인의 요양시설(병원) 이용에 따른 비용을 절감하는 것은 물론이고 지역사회 내 장애인의 지속적 삶을 지원하는 방식으로 활용되고 있다.

일반적으로 주거환경은 장애인의 일상적인 생활은 물론 삶의 만족과도 밀접한 관련이 있으므로 장애인이 거주하는 물리적 환경을 개선하는 일은 장애인의 시설 입소를 예방하고, 안전하고 효과적인 지역사회로 전환(퇴원, 퇴소)하는 것을 가능하게 하며, 사회적 돌봄 수요를 억제하는 기능이 있다(Mackintosh & Leather, 2016). 이 보조금(DFG)을 통해 수행되는 주거환경 개선 영역은 정책적으로 사회적 돌봄과 주거 영역 그리고 의료 영역 사이에 위치하고 있으면서 장애인이 지역사회에서 삶을 영위할 수 있도록 지원하는 역할을 하고 있다(Mackintosh & Leather, 2016).

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그림 3.

기존 정책 내 주거환경 개선 영역의 위치

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자료: Mackintosh, S. & Leather, P. (2016). The Disabled Facilities Grant Before and after the introduction of the Better Care Fund. p. 30.

가. 장애인주거환경개선보조금(DFG)의 예산 규모

장애인주거환경개선보조금(DFG)의 핵심 예산은 제도 도입 당시 중앙정부에서 담당하는 것으로 시작하였고, 2008~2009년 지방정부의 지역사회 및 지방정부(Department for Communities and Local Government)에서 지출 비용의 60%를 담당하다가 40%로 축소되었으며, 2015년 4월부터 ‘더 나은 돌봄 보조금(BCF: Better Care funding)’ 도입으로 지방정부 매칭 없이 지역의 요구에 더 적합한 방식으로 사용될 수 있도록 통합되었다(Mackintosh & Leather, 2016; Wilson, 2021). 더 나은 돌봄 보조금(BCF)은 영국의 지역사회 중심 정책 강화를 위한 통합적 전달체계 구축에 필요한 공유예산(pooled budget)으로, (1) 의료서비스 및 응급 입원에 따른 재정 지출 감소 (2) 지역 내 성인 돌봄 강화 (3) 퇴원 지원 및 입원 방지 (4) 거주시설, 요양원, 병원 입원 감소 등의 목표를 위해 마련되었다. 즉 이 보조금의 목적은 지역사회 내 장애인의 병원 및 입원치료를 줄이고, 사람들이 더 빨리 병원에서 지역사회로 돌아올 수 있도록 지원하는 데 초점이 맞추어져 있다. 이를 통해 NHS・지방정부・보건사회돌봄부(DHSC)・주택부는 서로 협력하여 지역의 특성과 요구에 따른 공동의 우선순위를 확인하고 사회적 돌봄 정책 및 관련 사업 계획을 수립, 이행하기가 더욱 용이해졌다(김경환, 2019). 이 보조금의 사용은 지방정부의 사회돌봄부(DHSC: Department of Health and Social Care)가 승인하는 형태로 운용된다.

다시 말해, 장애인주거환경개선보조금(DFG)은 중앙과 지방정부 매칭 방식으로 운용되다, 지역사회 중심 정책 실현을 위해 지방정부의 매칭 없이 공유예산으로 편입됨에 따라 더 용이하게 활용되고 있는 것이다. 2016년 기준으로 더 나은 돌봄 보조금(BCF)은 약 38억 파운드(약 6,129억 원) 규모였으나, 2019~2020년 현재 약 64억 파운드(약 1조 332억 원) 규모로 확대되었다. 이 중 장애인주거환경개선보조금(DFG)은 같은 기간(2019~2020년) 약 5억 7,300만 파운드(약 9,192억 원)로 더 나은 돌봄 보조금(BCF)의 약 8%를 차지한다(Wilson, 2021). 장애인주거환경개선보조금(DFG)의 연도별 재정 및 규모 변화를 도식화하면 [그림 4]와 같다.

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그림 4.
장애인주거환경개선보조금(DFG)의 재정 및 규모 변화
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자료: Wilson, W. (2021). Diabled facilities grants(DFGs) for home adaptations. House of Commons Library. Retrieved from https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/sn03011/ 2022. 6. 20. p. 16 재인용(저자가 그림으로 변경).

나. 장애인주거환경개선보조금(DFG)의 집행 방식 및 체계

이 보조금의 정책 대상은 주택 소유(자가) 장애인과 개인임대주택(private rented sector)에 거주하는 장애인 임차인으로 나눌 수 있다. 보조금의 대부분은 주로 주택 소유 장애인에게 사용된다. 2012년 개인임대주택의 40%가 주거환경 개선이 필요한 것으로 예측되었으나 개인임대주택에 거주하는 장애인 임차인의 신청은 상대적으로 적은 것으로 알려져 있다(Mackintosh & Leather, 2016). 보조금을 받기 위해서는 우선 자산 수준 기준에 부합해야 하며, 작업치료사(OT: Occupational Therapist)의 평가(assessment)를 거쳐 활용된다. 자산의 경우 장애인 본인 및 배우자의 자산을 포함하고, 소득은 지난 1년의 평균치로 계산하며, 일반적으로 소득 보전(Income Support)을 받는 경우와 소득과 관련된 고용 및 지원 수당(Income related Employment and Support Allowance) 등의 혜택을 받는 경우 그리고 주당 가용 자원(applicable amount)이 61.3파운드 이하인 경우에는 추가 비용을 내지 않아도 된다(주보혜, 이선희, 임덕영, 김수정, 김혜진, 2020). 평가는 사람 중심이어야 하고, 클라이언트의 개별적인 견해와 가치 및 문화적 요구를 고려하며, 주택・건강 및 사회복지 분야 종사자는 장애인 이용자가 자신감을 느끼고 일상적인 위험을 관리할 수 있도록 권한을 부여하고 자신의 강점과 자산을 활용해 긍정적인 결과를 얻을 수 있도록 협력해야 한다(Wilson, 2021).

장애인주거환경개선보조금(DFG)은 평균적으로 연간 약 4만 명의 장애인 가정을 지원한다. 보조금을 지원받은 장애인의 연령대를 살펴보면, 60세 이상의 고령 장애인 71%, 20∼60세 22%, 어린이 및 청소년 7%이다(Mackintosh & Leather, 2016). 특히 20세 후반부터 영국 거주민의 주택 소유 수준이 높아져 55세 이상 인구의 76%가 자가 소유자임에 따라 자가 소유자인 저소득 장애인이 DFG 사용의 주요 그룹이다. 실제로 이 보조금 이용자를 분석한 결과에 따르면(2008년부터 2015년까지), 평균적으로 주택 소유주의 비율이 61% 수준으로 높다.

장애인주거환경개선보조금(DFG)의 한도는 지역에 따라 차이가 있는데, 잉글랜드의 최대 교부금 한도는 3만 파운드, 웨일스는 3만 6,000파운드, 북아일랜드는 2만 5,000파운드이다. 실제로 영국 전역에서 사용된 DFG 이용 수준을 살펴보면, 보조금 이용자의 58%가 최대 5,000파운드를 사용하였으며, 34%는 5,001~15,000파운드, 8%는 15,001~30,000파운드를 사용한 것으로 나타났다. 지역별로 사용된 보조금의 평균은 7,256파운드이다(Mackintosh & Leather, 2016).

장애인주거환경개선보조금(DFG)의 사용을 위해 영국은 지역사회 내 장애인 주택 개조 및 편의 증진을 위한 주거지원센터를 마련하였다. 이는 ‘Home Improvement Agencies’, ‘Equipment Demonstration Centres’, ‘Registered Social Landlords’, ‘Primary Care Trusts’, ‘The Social Services Authority’, ‘Housing Authority’ 등으로 불리며, 이곳에서는 주거환경 개선 관련 조언 및 정보 제공(advice and information), 주택 옵션 조언 및 지원, 주택환경 개선(home adaptations), 약간의 주거환경 개선(minor adaptations), 병원에서 집으로의 전환 서비스(home from hospital services), 잔고장 수리 및 신뢰 견적 서비스(handy-person and trusted assessor services), 집수리(home repairs), 낙상 위험 제거(removal of trips and falls hazards), 정리정돈 및 청소 서비스(decluttering/deep cleaning), 에너지 효율 대책(energy efficiency and home warmth measures), 가정 보안(home security), 수리를 위한 추가 자금 확보 지원 및 환경 개선, 복지 지원 상담 및 채무 상담 서비스 등을 제공한다(Mackintosh & Leather, 2016). 도전적 행동을 보이는 발달장애인의 경우 장애인 자신과 가족, 지원인이 평가 과정과 의사 결정 과정에 깊이 관여하며, 장애인의 도전적 행동이 가정 내 구성원의 안전을 위협한다면 보조금을 사용하여 위험을 줄일 수 있다. 예를 들어, 형제가 침실을 공유하고 밤에 피해를 볼 위험이 있다면 별도의 침실을 만들어 안전한 환경을 조성하고, 발달장애인의 안전을 위해 벽이나 바닥재, 라디에이터 덮개 등을 마련하는 것을 포함한다(Ormston et al., 2017).

[그림 5]는 일반적인 장애인주거환경개선보조금(DFG)의 이용 경로를 나타낸다. 장애인은 이보다 더 다양한 경로를 통해 보조금을 사용하기도 하고, 다양한 팀이 긴밀하게 협력하여 장애인 사례에 개입하기도 한다. 이용 경로에서 알 수 있듯이 보조금에 대한 접근은 개별적으로 그리고 다양한 지역사회 내 센터를 통해 의뢰되는 경우가 많으며, 지방정부의 작업치료사가 가정을 방문하여 평가하고(주거지원센터에서 받기도 함), 주거지원센터 주거개선팀에서 주거환경 개선 서비스를 제공한다. 지역 내 장애인 주거환경 개선을 위한 기금으로는 DFG뿐 아니라 지방정부 의회(Council Stock)의 주택수입계정(Housing Revenue Account)자금을 활용하기도 한다. 또한 경우에 따라 일상생활에서 필요한 보조기기(AT: Assistive Technology)를 지원하기도 한다. 실질적으로 주거환경 개선을 실행하는 것은 외부 건설업자(contractors)로, 주거지원센터는 장애인과 그 가족의 필요를 충분히 고려하여 적시에 양질의 환경 개선을 시행할 자격을 갖춘 건설업자 목록을 개발하고, 지방정부는 신청자에게 더 나은 서비스를 제공할 수 있도록 정기적인 모니터링 및 조사 과정, 작업 표준 및 규정 준수 여부를 확인한다.

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그림 5.
장애인주거환경개선보조금(DFG) 이용 경로
gssr-23-63-f005.tif

자료: Mackintosh, S. & Leather, P. (2016). The Disabled Facilities Grant Before and after the introduction of the Better Care Fund. p. 27.

지방정부는 장애인주거환경개선보조금(DFG)의 사용 계획과 지출 내역을 중앙부처인 지위향상・지역사회・지방정부부(DLUHC)에 제출해야 하며, DLUHC(이전 MHCLG)에서는 지방정부의 장애인주거환경개선보조금(DFG)지출 내역을 통합, 관리한다. 2019~2020년에 제출된 보고서에 따르면 7만 563개의 보조금 신청서가 접수되어 주택 5만 8,181채(개인 소유 또는 주택협회 소유 주택의 세입자)의 주거환경이 개선되었다(Wilson, 2021).

다. 장애인주거환경개선보조금을 활용한 보조기기(AT) 지원

영국에서 보조기기(AT)의 정의는 장애나 이동의 어려움, 기타 기능의 제한으로 인해 어려움을 경험하는 이들의 기능 수행을 지원하는 제품 또는 시스템을 의미한다. 이러한 보조기기는 장애인의 주거환경 개선 과정에서 활용되기도 한다. Department for Leveling up, Housing & Communities(2022) 보고서에서는 장애인 주거환경 개선에 사용되는 보조기기의 활용에 대해 구체적으로 언급하고 있는데, 영국의 장애인 주거환경 내부를 관리하고 모니터링하는 스마트홈 기술은 예전에는 수천 파운드의 비용이 드는 것이었으나 이제 300파운드 미만으로도 설치가 가능할 정도로 진일보하였다. 특히 영국은 주거환경 개선 사업이 지방정부의 책임하에 이루어지고 있고, 보조기기 관련 지원도 일정 부분 지방정부가 담당하고 있기 때문에 주거환경 개선에 보조기기를 함께 적용할 수 있는 체계이다.

장애인주거환경개선보조금을 활용하여 적용하는 보조기기의 사용처는 다양한데, 다음과 같이 구분할 수 있다. (1) 거주지 접근 및 이동 촉진 지원(예: 거주지에 쉽게 접근할 수 있도록 지원하는 자동문, 계단 리프트 등) (2) 음식 준비 및 요리 지원(예: 높이 조절이 가능한 조리대) (3) 침실 접근 및 이용 지원(예: 거동이 불편한 사람들이 휠체어나 안락의자에서 침대로 이동할 수 있도록 도와주는 천장 트랙 호이스트) (4) 전원, 빛, 열원 제어 장치 등이다. 이러한 제어 장치는 원격으로 켜고 끌 수 있는 스마트 조명을 비롯해 더 밝게 또는 어둡게 설정, 색상 변경 및 다른 장치와 동기화, 사용자의 온도 선호도를 자동으로 학습하여 사용자가 방에 들어오거나 나갈 때 스스로 조절, 스마트폰이나 다른 장치를 통해 원격으로 제어할 수 있는 스마트 온도 조절기, 사람 음성 인식 도우미, 스마트폰의 앱 또는 대체 보조 기술을 사용하여 가정 장치 및 가전제품을 제어할 수 있게 해 주는 스마트 허브, 원격 제어로 장치를 켜고 끌 수 있는 적외선 제어 전원 소켓, 음성 명령・스마트폰 앱을 사용하거나 움직임이나 타이머에 의해 작동하는 자동 조명 스위치 등이 있다. 마지막으로 주거 내 디지털 연결성 향상 지원도 가능한데, 주거 공간 내에 보조기기 지원에 필요한 기반시설이 없는 경우 무선 라우터, 와이파이(Wi-Fi) 신호 확장기, 케이블 등을 지원함으로써 보조기기를 활용할 수 있는 환경을 갖추도록 하고 있다.

4. 나가며

이 글에서는 영국의 지역사회 중심 정책 실현을 위한 주거지원 활용 측면을 이해하기 위해 역사적 맥락에 따른 주거지원 정책의 환경 변화를 살펴보고, 지역사회 내 장애인을 대상으로 지원하고 있는 장애인주거환경개선보조금의 활용 현황을 살펴보았다. 주요 내용을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 영국은 인구고령화에 대응하는 지역사회 중심 정책을 실행하는 과정에서 보편적인 주거의 보장을 정책적으로 고려하고 활용하는 국가임을 확인할 수 있다. 즉, 지역사회 중심 정책은 지역사회 내 주거와 보건, 사회서비스의 협력이 장애인의 자립적 삶에 필수적이라는 사회적 합의 및 인식하에 발전하였다. 이는 2014년을 기점으로 NHS・지방정부・보건사회돌봄부(DHSC)・주택부의 협업과 공동예산 활용을 통해 가시화되고 있다. 즉, 장애인과 노인 등이 지역사회에서 지속적인 삶을 영위하도록 지원하기 위해서는 주거, 보건, 복지, 돌봄 등이 통합적으로 제공되어야 하고 이를 실현하기 위해 중앙정부의 주택・지역사회・지방정부부(MHCLG, 오늘날 DLUHC로 변경)를 설치, 운영함으로써 통합적 지원이 가능하도록 하고 있다.

둘째, 영국의 지역사회 중심 정책은 장애인이 살고 있는 지역을 중심으로 하고, 지역사회 내 장애인과 더 가까이 있는 지방정부가 주거지원 운영의 책임을 지며, 주택 공급은 민간이나 협회 등을 통해 이루어짐으로써 장애인을 포함해 취약계층을 위한 사회주택 공급이나 서비스 제공의 유연성을 가지고 제도를 시행하고 있다. 이는 궁극적으로 이용자의 욕구에 더욱 민감하게 대응할 수 있으며, 표준화된 서비스 제공보다는 개별적인 서비스 제공이 가능한 체계로 작동하고 있음을 알 수 있다.

셋째, 영국은 2차 세계대전 이후 주택 공급 정책을 활발하게 펼쳐 전체 주택에서 사회주택이 차지하는 비율이 19%로 높다. 장애인을 비롯해 취약계층을 위한 주택 공급에서 사회주택 활용 수준이 높다는 뜻이다. 실제 영국 장애인(16세 이상~65세 미만)의 24.9%(비장애인의 사회주택 거주 비율은 7.9%에 그침)가 사회주택에 거주하고 있는데, 65세 이상 고령 장애인의 사회주택 거주 비율까지 고려한다면 사회주택에 거주하는 장애인의 비율은 훨씬 더 높아진다. 특히 스코틀랜드는 발달장애인의 사회주택 거주 비율이 52%로, 지적기능의 제한이 있는 사람의 주거지원에 있어 사회주택 활용의 비율이 높다. 일반적으로 지원주거(supported housing)는 주거와 서비스를 필요로 하는 발달장애인과 같이 지적기능에 제한이 있는 사람을 위한 주거 형태이다. 스코틀랜드 발달장애인의 높은 사회주택 거주 비율은 발달장애인의 자립적이고 독립적인 삶을 위한 기본 전제로 활용하는 주택 공급이 사회주택임을 짐작하게 한다. 영국은 이러한 주택 공급과 관련 서비스 제공으로 발달장애인이 지역사회에서 자립적으로 살아갈 수 있도록 지원한다.

넷째, 영국은 장애인의 물리적 환경의 개선이 이들의 지역사회 삶을 지원하고, 병원 입원 및 시설 입소율을 줄이며, 더욱 안전하고 효과적으로 지역사회로 전환(퇴원, 퇴소)하도록 돕는 효과적인 수단으로 활용하고 있다. 즉, 사회적 돌봄 수요를 억제하는 기능으로써 활용하는 것이다. 이 정책의 주요 대상은 주택을 소유하고 있는 저소득 장애인이며, 매년 4만여 명의 장애인 가정에게 주거환경 개선 사업을 진행한다. 주거환경 개선 사업의 내용에 주거 내 스마트홈 시스템이나 온도・열원・전원 제어 장치 등의 보조기기(AT)지원을 포함하는 등 장애인의 안정적인 지역사회의 삶에 기술의 발전을 반영하여 정책을 실현하고 있는 모습은 영국 정책의 혁신성을 엿볼 수 있는 부분으로 생각된다.

이상의 내용을 종합하여 영국의 지역사회 중심 정책 실현에서 장애인을 대상으로 하는 주거지원의 정책적 노력이 우리에게 시사하는 바를 정리하면 다음과 같다.

첫째, 현재 영국에서는 장애인을 위한 주택 공급이 이전에 비해 활발하게 이루어지지는 않으나, 역사적으로 사회주택 공급을 통해 장애인 및 노인을 위한 안정적인 주택을 공급해 왔고 그 결과 많은 장애인이 시설이 아닌 지역사회에서 살고 있다. 특히 사회주택 공급이 지방정부 주도에서 민간 및 협회를 통한 공급 방식으로 변화하고 있으며, 이를 통해 국가적 차원의 재정 안정성을 확보하는 것은 물론 지역 내 장애인의 요구에 대응하는 유연한 주택 공급 방식을 취하고 있다. 최근에는 ‘부담 가능한 저렴주택’ 개념 도입으로 다양한 종류의 저렴주택 공급과 다양한 운영 주체가 제공하는 주택 공급을 유도하여 이용자에게 더 많은 선택권을 부여하는 방식으로 주택 공급의 유연화를 꾀하고 있다. 이러한 제도적 유연성은 우리에게 시사하는 바가 크다. 한국에서 장애인을 포함하는 취약계층에 대한 주택 공급 정책은 임대주택 정책이며, 현행 장애인 우선 공급 비율은 전국 장애인 비율 5%로 설정하고 있다(장애인 우선 공급 비율은 수도권 8%, 비수도권 5%). 김경철(2021)에 따르면, 2020년 기준 공공임대주택(건설형 및 매입형) 중 장애인 가구는 5만 6,460가구로 전체 임대주택의 6.5%를 차지한다. 이러한 결과는 스코틀랜드의 사회주택 거주자 중 발달장애인이 차지하는 비율 53%와 비교하면 큰 차이가 있다. 앞서 설명했듯이 한 나라의 주거지원 정책은 역사적 맥락, 국가가 추구하는 정책의 방향성, 주택 공급 방식 및 특성 등에 차이가 있으므로 영국과 한국을 동일선상에서 비교하여 단순한 수치의 차이를 비교하는 것은 의미가 없다. 그러나 현재 추진되고 있는 지역사회 통합돌봄 시범사업이나 장애인 지역사회 자립 지원(탈시설) 시범사업에서 겪는 주택 공급의 한계 그리고 발달장애인을 위해 추진되고 있는 지원주택 사업에서의 주택 공급 부족 문제에 대응하는 국가단위의 정책적 노력은 필요하다. 장애인에 대한 지역사회 중심 정책의 실현을 위해 안정적 주택 공급이 기본적으로 보장되는 제도적 환경 마련이 필요하다.

둘째, 한국의 주택 공급은 중앙정부(국토교통부) 차원에서 이루어지고 있다. 이는 복지와 돌봄 등 모든 영역에서 동일하다. 공공임대주택의 공급 등도 중앙정부 차원에서 이루어지고 있어 지역사회 통합돌봄 시범사업과 같이 인구고령화에 대응하는 지역사회 중심 정책의 통합적 서비스 제공에서 지역을 중심으로 하는 서비스를 제공에는 많은 어려움이 따른다. 이는 통합돌봄 시범사업 평가에서도 제기되는 문제로, 장애인이 살고 있는 지역을 중심으로 하는 유연한 주택 공급이 어렵고, 장애인이 원하는 다양한 서비스 제공이 어렵다. 주택 공급에서 서울시 등 지자체 수준의 주택 공급 방식이 일부 활용되고는 있으나, 그 수가 매우 제한적이어서 여전히 중앙정부 차원의 임대주택을 통한 주택 공급에 의존해야 하는 상황이다. 특히 발달장애인을 위한 지원주거(supported housing)등의 대안적 주거의 확대를 위해서도 원활한 주택 공급이 필요하다. 영국에서는 장애인과 더 가까이 있는 지방정부가 주거지원 운영의 책임을 담당하고 있고, 주택 공급은 협회 등을 통해 이루어지므로 정책의 실행에 있어 유연함(flexibility)을 가질 수 있다. 즉, 이용자의 욕구에 더욱 민감하게 대응하고, 정책을 구현할 수 있다는 점에서 정책적 함의가 있다고 할 수 있다. 아직 지방분권의 역사가 짧은 한국의 상황에서 주거지원의 책임을 지방정부로 바로 옮길 수는 없을 것이다. 그러나 장애인이 지역사회에서 지속적으로 삶을 유지하도록 하기 위해서는 주택 공급 방식에 있어 유연성을 확대할 방안에 대한 고민이 필요해 보인다.

셋째, 현재 한국의 장애인 주거환경 개선 사업은 주로 저소득 장애인을 대상으로 하며, 관련 사업으로는 국토부에서 수행하고 있는 주거급여의 수선유지(저소득 장애인) 사업과 농어촌 장애인 주거환경 개선 사업6)과 이 외에 지방정부 차원에서 시행하고 있는 주거환경 개선 사업이 있다. 이들 사업은 지원되는 예산이 390만 원에서 500만 원 수준으로 적고, 수선유지 사업은 ‘출입구, 현관, 거실・복도, 부엌, 욕실, 바닥, 문, 스위치’ 등의 편의시설을 설치해 주는 사업으로 으로 장애인의 욕구에 대응하는 맞춤형 지원이라고 보기에는 한계가 있다. 한국의 장애인 주거 소유 형태를 살펴보면, 영국에 비해 자가의 비율이 두드러지게 높은 만큼 주거환경 개선 사업 확대를 통한 지역사회 중심 정책 실현이 더 용이한 구조라고 생각된다. 장애인의 고령화가 빠르게 진행되고 있는 만큼(장애인의 50%를 차지), 주거환경 개선 사업의 적극적 활용을 통해 지역사회 중심 정책의 확대가 이루어져야 할 필요가 있다. 영국의 장애인주거환경개선보조금(DFG)은 평균적으로 연간 약 4만 명의 장애인 가정을 지원하고 있으며, 이 외에도 돌봄 정책에서 그리고 지자체 수준에서 주거환경 개선 사업을 수행하므로 그 규모가 한국보다 훨씬 크다. 또한 DFG의 한도는 지역에 따라 차이가 있지만(잉글랜드의 최대 교부금 한도는 3만 파운드, 웨일스는 3만 6,000파운드, 북아일랜드는 2만 5,000파운드), 실제로 사용된 DFG의 이용 수준을 살펴보면, 보조금 이용자의 58%가 최대 5,000파운드를 사용하였으며, 34%는 5,001∼15,000파운드, 8%는 15,001∼30,000파운드을 사용하여 장애인의 개별적인 욕구에 따라 예산 사용에 차등이 있는 것을 알 수 있다(Mackintosh & Leather, 2016). 이는 지방정부의 사정과 평가를 통한 전달체계와도 관련이 있어 장애인 개인의 욕구에 따른 주거환경 개선이 이루어질 수 있는 정책 환경 조성이 필요하다. 이를 위해서는 사정과 평가 등을 통한 사업 수행과 최대 이용 예산 확대 등 사업에 욕구를 맞추는 지원 방식보다는 이용자의 욕구를 고려한 사람 중심 사업을 수행할 수 있는 정책의 고도화가 요구된다.

넷째, 영국은 장애인의 주거 내 보조기기(AT) 지원을 포함한 주거환경 개선을 지원함으로써 장애인의 자립적 삶을 지원하고 있는 점에 주목할 필요가 있다. 한국의 인터넷 접근성 및 인터넷 활용은 세계적인 수준이지만 장애인의 지역사회 중심 정책의 실현에 있어 보조기기 활용과 같은 적극적인 정책적 전략의 활용은 미미해 보인다. 일부 시범사업을 통해 보조기기의 활용 등을 고려하고 있으나, 영국처럼 제도적으로 이를 지원하지는 못하고 있다. 코로나19로 인한 팬데믹의 경험은 일상생활의 수행에 있어 비대면 방식의 급속한 확장을 이루었다. 장애인의 지역사회 중심 정책 실현에 있어 보조기기 활용을 포함하는 주거환경 개선 등의 다각적인 정책적 접근이 요구된다.

Notes

1)

영국은 한국과 비교하여 인구가 1.31배 많고 면적은 2.43배 크다. 1인당 국민소득은 1.24배, 평균 근로자 세금은 한국의 1.34배로 많지만, 영국은 한국과 인구 규모 및 경제 수준이 유사하고 인구고령화에 대응하는 국가적 차원의 전략으로 지역사회 중심 정책 실현이라는 동일한 정책 방향을 가진 국가로서, 영국의 지역사회 중심 정책 실현 과정의 기본 전제인 주거지원의 방식을 살펴보는 것은 우리에게 유의미한 시사점을 줄 것으로 기대된다.

2)

주거지원은 일반적으로 「주거기본법」에서 다루는 주거복지에서 사용하는 대표적인 세 가지 전략, 즉 (1) 주택 공급 (2) 주거환경 개선 (3) 대안적 주거 등을 포함한다. 이에 대해 주거 관련 전문가 영역에서는 주거복지라는 용어를 사용하며, 복지 영역에서는 대체로 주거지원이라는 용어를 사용하는 경향이 있다. 이 글에서 사용하는 주거지원(정책)과 관련해서는 구체적으로 주택 공급과 주거환경 개선을 중심으로 살펴보았다.

3)

영국의 Disabled Facilities Grant(DFG)는 지역사회 내 장애인의 독립적이고 자립적인 삶의 영위를 위한 주거환경 개선의 필요성을 정책적으로 고려하여 마련된 기금으로 국내에서는 주로‘장애인시설보조금’으로 번역되는 것으로 보인다. 그러나 이는 자칫 장애인거주시설 혹은 이용시설의 유지・보수의 측면으로 이해될 수 있어 본 글에서는 ‘장애인주거환경개선보조금’으로 번역하였다.

4)

영국의 저렴주택은 사회주택(임대주택)만을 의미하는 것이 아니며, 공공임대주택 개념을 확대한 것으로 이해할 수 있다.

5)

영국에서는 정책적으로 65세 이상의 고령자(노인)와 고령 장애인을 구분하지 않으며, 일반적으로 65세 이상 고령자에 대한 정책에 고령 장애인을 포함하는 형태이다. 이에 반해 한국은 노인 정책과 장애인 정책을 구분하는 경향이 있으며 노인 정책에서 고령 장애인을 정책적으로 포괄하지 않는다.

6)

2018년 기준 시・도별 주거급여 중 수선유지급여(380만 원 한도)의 수급자 가운데 장애인을 포함하는 가구의 규모는 총 36,641가구(사회보장통계, 2020)이고, 농어촌 장애인 주택 개조 사업 참여자는 2020년 기준 921가구이다(2021년 장애인통계, p. 95). 지자체에서 자체 예산으로 지원하는 장애인 가구는 서울시의 경우, 2019년 기준 171가구로 지자체별 사업의 규모가 크지 않다(김인순, 안성준, 류상오, 박현준, 김지혜, 2019).

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