1. 들어가며

스웨덴은 주요 복지국가 가운데서도 코로나19 감염병의 타격을 가장 심하게 받은 국가로 여겨진다. 세계보건기구(WHO, 2021) 누리집을 보면 스웨덴에서 코로나 확진이 처음 보고된 2020년 2월 이후 확진자 수는 118만 명을 넘어섰다. 인구 10만 명 기준으로는 1만 1487.6건이 발생한 셈이다. 사망자 수만 1만 5000명을 넘어섰다. 인구 10만 명당 발생 건수를 기준으로 보면 이웃한 덴마크(7467명)나 노르웨이(4227명)보다 매우 높은 수준이다. 스웨덴의 코로나19 확산 추세는 특유의 방역 시스템과 함께 세계적인 주목을 받았다. 스웨덴은 다른 국가들과 같은 전면적인 봉쇄^(lockdown)를 하지 않았다. 학교와 직장은 감염병 확산 기간에도 문을 열었다. 교사가 확진돼도 증상이 경미하면 출근해서 수업을 진행하도록 했다. 2020년 말까지 100만 명당 사망자 수가 노르웨이와 핀란드보다 10배 이상 높게 나타났다. 상황이 심각해지자 국왕까지 나서서 자국의 방역 정책이 실패했다고 평가했다(Henley, 2020). 카를 구스타프 16세는 “우리는 실패했다. 너무나 많은 이들이 죽었다. 참담하다”고 공개적으로 밝혔다. 스웨덴에서 국왕이 자국 행정부의 정책에 개입하는 것은 이례적인 일이었다.

안팎의 비판에도 불구하고 스웨덴이 특유의 모델을 고집할 수 있었던 배경에는 스웨덴 국민들의 지지가 있었다. 2020년 말 국왕이 나서서 목소리를 높일 때에도 국민들 다수는 여전히 자국의 방역 정책을 지지했다. 2020년 12월 수행된 설문에서 스웨덴의 방역 정책을 주도한 안데르스 텡넬^{(Anders Tegnell)} 공공보건청장에 대한 지지도는 감염병 발발 이후 가장 낮은 수준이었는데, 그래도 59%를 유지했다(Soric, 2021. 9. 29.). 독일의 저널리스트인 Soric (2021. 9. 29.)은 스웨덴의 방역 정책에 대해서 평가하면서 “사망 건수가 많았음에도 스웨덴인들 대부분은 자국의 방역 정책에 만족하고 있다. 감염병이 스웨덴 경제에 미친 타격이 다른 나라에 비해 상대적으로 적었다”고 설명했다.

스웨덴식의 방역 모델은 이웃한 북유럽 국가와 비교하면 부정적이지만, 다른 유럽 국가들과 비교하면 상대적으로 긍정적인 점도 있다(그림 1). 매우 강력한 봉쇄 정책을 폈던 영국이나 프랑스보다 사망자 수가 적었다. 더욱이 [그림 2]에서 보는 바와 같이 2021년 하반기에 들어서는 확진 건수가 현저하게 줄어드는 것을 확인할 수 있다. 스웨덴은 시민들의 일상 보장 및 감염병 확산 제한이라는 두 가지 정책 목표 사이에서 균형을 잡은 사례로도 보인다. 스웨덴이 보여 준 이와 같은 성과의 이면에는 상병수당 제도도 한몫한 것으로 보인다. 스웨덴은 매우 보편성이 강하고, 충분성이 높은 기존의 상병수당에 강력한 한시 조치를 더하면서 코로나19 긴급 상황에 대응했다. 이 글에서는 스웨덴 상병수당 제도를 일람한 뒤, 코로나19 감염병 확산에 따른 한시 조치의 내용을 소개하고, 함의를 간단히 짚어 본다.

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그림 1.

스웨덴, 한국 및 유럽 주요 국가들의 코로나19 발생 상황(2021. 11. 19 기준)

자료: 보건복지부 자료(http://ncov.mohw.go.kr/en/) 및 WHO 자료(https://who.maps.arcgis.com/apps/dashboards/ead3c6475654481ca51c248d52ab9c61) 활용하여 저자가 작성. 2021. 11. 19. 인출.

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그림 2.

코로나19 발발 이후 스웨덴의 시기(주)별, 연령대별 확진자 발생 추이

자료: Folkhälsomyndigheten. (2021). page 1. https://www.folkhalsomyndigheten.se/contentassets/4b4dd8c7e15d48d2be744248794d1438/confirmed-covid-19-cases-and-testing-for-sars-cov-2-by-age-group-and-week-in-sweden-2020v40-to-2021v43.pdf에서 2021. 11. 20. 인출.

2. 스웨덴의 상병수당 제도

스웨덴의 상병수당 운영은 사회보험청^{(Försäkringskassan)}이 담당한다. 사회보험청은 국가사회보장에 관한 업무를 총괄하는 기관으로 사회보장 문제 조사 및 유관 정책을 집행한다(최연혁, 2012).

스웨덴의 상병수당은 노동인구의 대부분을 포괄하고 있다(신기철, 2021). 임금노동자는 물론 자영업자 및 공무원, 농림어업 종사자, 실업자, 학생까지 모두 포괄하고 있다. 농림어업인은 자영업자에 해당한다. 다만 소득의 하한선은 있다. 소득이 스웨덴이 책정하고 있는 물가기준금액^{(prisbasbelopp; price base amount)}의 24%에 미달하는 경우에는 적용되지 않는다(Försäkringskassan, 2021a). 여기서 물가기준금액은 사회보험제도 가입의 최저 및 최고 금액을 결정하기 위해서 사용하는 제도로 1997년 3만 6396크로나를 기준으로 매년 물가상승률에 연동하여 계산하는 금액이다(신기철, 2021). 2021년 기준으로 보면 물가기준금액은 4만 7600크로나(약 631만 원)로, 보험료 부과 최저소득 1만 1400크로나, 최고 38만 800크로나다(Försäkringskassan, 2021a). 스웨덴의 최저소득 기준을 원화로 환산하면 연 151만 원이다. 월 기준으로 12만 6000원 이상의 소득이 있는 노동자라면 상병수당 보험료를 내고, 그 혜택을 볼 수 있다는 뜻이다. 스웨덴의 높은 1인당 국민소득(2019년 기준 5만 5000달러)을 고려하면 소득 기준을 낮춰서 사실상 대부분의 노동인구를 포괄하겠다는 의지로 풀이된다.

상병수당을 받기 위해서는 세 가지 요건이 필요하다(Försäkringskassan, 2021b). 첫째, 상병으로 인해 일상적인 업무 시간에 일을 할 수 없어야 한다. 둘째, 그에 따라 소득이 상실돼야 한다. 셋째, 스웨덴에서 상병보험 가입 이력이 있어야 한다.

상병수당 신청 절차를 살펴보면 노동자는 아픈 첫날 고용주에게 통고를 해야 한다(Försäkringskassan, 2021b). 실업자 혹은 파트타임 노동자는 사회보험청에 직접 통고를 해야 한다. 임금노동자는 처음 14일 동안에는 고용주로부터 임금의 80%에 해당하는 급여를 받는다. 상병 직전 한 달 이상 고용 관계에 있거나, 14일 이상 연속해서 일을 했으면 유급병가 자격을 가진다(European Commission, 2021). 노동자가 14일 이상 상병으로 결근하게 된다면 고용주는 사회보험청에 통고해야 한다. 노동자는 사회보험청의 온라인 시스템에 접속한 뒤, 마이 페이지^{(Minar sidors)}1)에서 이를 확인하고, 그 시스템에서 상병수당 신청도 할 수 있다.

사회보험청은 이 과정에서 의료인증서를 요구하는데, 노동자는 병원으로부터 받는 전자인증서를 온라인으로 제출하면 된다.

급여 수준은 다음과 같다. 사용자가 지급하는 유급병가 급여는 이전 급여의 80%다. 자영업자의 경우에는 순수익^{(net revenue)}이 기준이 된다(European Commission, 2021). 사회보험청에서 지급하는 상병수당은 이전 소득의 80%에 0.97을 곱한 값이 적용된다. 급여의 상한은 하루 810크로나(약 11만원)다. 스웨덴의 1인당 국내총생산^(GDP)이 2019년 기준 5만 5000달러이고, 한국이 3만 1000달러인 점을 고려하면(World Bank, 2021), 스웨덴의 급여 수준 상한이 한국의 실업급여 상한 수준과 비슷하다고 어림할 수도 있다.

상병수당의 통상적인 지급 기간은 364일이 지나면 이전 소득의 75%에 0.97을 곱한 값으로 하향 적용된다(European Commission, 2021). 스웨덴의 노동자가 업무 외 상병으로 아플 때 받는 급여는 사용자와 사회보험청 등 지급 주체가 많고 다소 복잡하다. 사회보험청은 급여 계산 누리집(https://www.ersattningskollen.se)을 따로 열어서 노동자들이 본인의 조건을 입력하면 받을 수 있는 급여의 수준 및 기간을 바로 확인할 수 있게 해 준다(그림 3). 이를 테면 민간기업에 종사하면서 병가 이전 월소득이 2만 크로나(약 272만원)이고, 단체협약의 적용을 받는 것으로 가정했을 때의 상병수당 지급액 수준은 병가 15~90일 기간 1만 7300크로나로 제시된다. 이 액수는 사회보험청이 지급하는 1만 5300크로나에 기업에서 지원하는 2000크로나를 합한 수준이다(표 1).

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그림 3.

스웨덴 사회보험청의 상병수당 지급액 안내 누리집 화면

스웨덴의 자영업자는 상병수당 혜택을 받을 수 있다. 자영업자로서 상병수당 혜택을 받으려면 상병의 사유가 발생하기 이전 6개월 동안 소득이 있거나 해마다 발생하는 소득이 있어야 한다(Försäkringskassan, försäkring and Svensk försäkring, 2021). 또 임금노동자와 같이 연간 순수익이 19920크로나(약 155만원) 이상 발생해야 한다. 자영업자들이 지급하는 상병보험료율은 2.94~3.97%로 차이가 나는데, 본인이 보험료 수준을 선택할 수 있다. 보험료를 많이 내면 그에 따라 대기 기간에서 차이가 난다. 대기 기간은 보험료율에 따라 2~90일 차이가 난다.

재원은 대부분 고용주의 기여금에서 충당된다. 노동자의 부담 몫은 없다. 사용자는 노동자 임금액의 4.35%를 상병보험료로 부담한다(SSA, 2018). 유급병가의 부담분을 고려하면 스웨덴 상병수당에서 사용자의 부담 수준이 상당히 높다.

무엇보다 재정 부담이 크기 때문에 사회보험청에서는 상병수당 과정에서 일부 나타나는 도덕적 해이의 문제에 매우 민감하다. 상병수당은 개인의 상병에 관한 사적인 문제와 연관되며, 의료적 인증 및 재인증이라는 전문성도 요구된다. 스웨덴에서는 상병수당 행정에 대한 업무 수요가 큰데, 신청 및 급여 과정에서 지체도 발생하고 있다(Söderberg & Müssener, 2008). 의료적 인증 및 재인증, 급여 자격 확인 등의 업무 복잡성으로 인해 사회보장사무소 직원 중에서 병가급여 관련자의 비중이 가장 높다(최연혁, 임재혁, 2012). 이렇게 수급 조건을 강화하면서 재정 지출 수준은 크게 감소했다. 상병수당으로 인한 지출액은 지난 1980년대 GDP 대비 2.1%로 매우 높았으나 2000년 1.4%, 2013년 0.8%로 줄어들고 있다(OECD, 2017).

3. 코로나19 바이러스 확산에 따른 상병수당 한시 조치 내용

스웨덴은 코로나19 바이러스가 확산되면서 일련의 비상조치를 내놓았다. 노동자의 상병과 관련한 조치를 보면 다음과 같다(Sigurjónsdóttir, Sigvardsson, Oliveira, 2021).

첫째, 유급병가 급여 감액^{(karensavdrag)}의 한시적 보류였다. 둘째, 유급병가에 따른 기업 부담에 대한 국가의 재정적 지원이었다. 셋째, 노동자들이 의료적 인증 없이도 14일까지 병가를 사용하도록 허용한 조치였다. 넷째, 가족 가운데 확진자가 있는 노동자에게 수당을 지급하는 것이었다. 처음의 세 가지는 기업의 유급병가 문턱을 낮추는 식으로 노동자들이 아프면 쉬도록 유도하는 정책이었다.

스웨덴 정부는 유급병가 급여 감액^{(karensavdrag)}의 한시적 보류를 결정했는데, 여기서 급여 감액은 사용자가 노동자의 유급병가 기간 급여 가운데 20%를 제하고 지급하는 부분을 가리킨다. 노동자들은 기존에 받지 못하던 20%의 급여를 더 받게 됐다. 유급병가의 급여가 이전 소득의 80%를 보장한다는 점에서 다시 20%의 급여 감액이 이뤄지는 점이 다소 의아할 수 있을 것이다. 스웨덴은 2019년 이전까지는 임금노동자의 유급병가에 대해 하루의 대기 기간^(karensdag)을 설정했는데, 이 대기 기간을 두고 형평성 논란이 생기면서 하루의 대기 기간을 없애는 대신 유급병가 기간 급여에 대한 급여 감액(〓이전 소득×0.8×0.2 부분)을 실시해 왔다. 대기 기간 관련 형평성 논란은 파트타임 노동자들을 중심으로 생겼는데, 이를테면 일주일에 월, 화 이틀만 일하는 노동자의 경우 월요일에 아프게 되면 대기 기간인 월요일 소득분을 못 받지만, 목요일에 아프게 되면 어차피 해당 요일에 소득이 없었으므로 대기일이 의미가 없게 되는 문제가 발생했다. 즉 어떤 요일에 아프냐에 따라 급여 수준이 달라지는 문제였다. 스웨덴 정부는 2주일의 유급병가 기간 평균 급여의 20%를 감액하는 방식으로 기존 대기 기간에서 발생하는 형평성 문제를 해소한 것이다. 스웨덴에서는 여전히 이와 같은 급여 감액^{(karensavdrag)}을 대기 기간^(karensdag)으로 부르고 있는데, 이를테면 스웨덴의 영자 언론인 The Local(2021)은 지난해 3월 급여 감액의 한시적 보류에 대해 ‘스웨덴 정부가 대기 기간을 한시적으로 없앴다’고 보도했다. 스웨덴 노동자들이 제도 변화를 직관적으로 이해할 수 있도록 하기 위한 것으로 보인다. 이름이 무엇이든 스웨덴 정부의 의도는 노동자들의 유급병가 기간 급여 수준을 높여서 아플 때 쉴 동기를 부여하자는 것이었다. 당시에는 코로나 바이러스 확산에 대응하기 위한 한시 조치로 한 달 반 동안 적용하기로 했다. 그러나 코로나 감염병이 장기화하면서 이 조치는 2021년 10월 31일까지 연장됐다. 새로운 조치에 따라 드는 추가 비용 대부분은 사회보험청이 부담했다.

사용자를 대상으로 하는 지원액^{(Ersättning för höga sjuklönekostnad)}도 크게 늘었다. Försäkringskassan(2021c)을 보면 사용자를 대상으로 하는 지원은 스웨덴 국회가 2020년 4월에 코로나 감염병에 대응하기 위해 마련한 법령에 근거했다. 지원액은 시기에 따라 조금씩 달랐는데, 코로나 발발 초기였던 2020년 4월부터 7월까지는 사회보험청이 사용자에게 유급병가 지급액을 전액 지원했다. 2020년 8월부터 2021년 9월까지는 기업의 인건비 부담 수준 및 유급병가 지원액 수준을 함께 고려해 기업에 지원금을 전달했다. 이를테면 월 인건비 부담이 25만 크로나(약 3300만 원) 이하인 작은 사업장인 경우에는 유급병가 지원액이 인건비의 0.35%를 초과하는 경우 그 금액을 지원하는 식이다. 예를 들어 한 사업장의 월 인건비가 20만 크로나(약 2660만 원)이고, 한 달 유급병가 지출액이 1만 5000크로나(약 200만 원)이면 그 가운데 인건비의 0.35%에 해당하는 금액(20만 크로나 * 0.0035〓700크로나)을 제외한 1만 4300크로나를 지원받게 된다. 인건비 대비 비율은 사업장 규모가 작을수록 낮도록 설계해 영세 사업장이 더 많은 지원을 받도록 했다. 기업 대상 지원액은 2019년 10억 9000만 크로나였지만, 2020년에는 17배로 증가한 177억 크로나(약 2조 3541억 원)로 증가했다.

스웨덴에서 코로나19 확산 시기에 눈에 띄지 않게 중요한 역할을 한 급여가 있다. 보균자수당^{(Smittbärarpenning)}이다. 보균자수당은 흔히 전염병 확진을 받지는 않았지만, 의사가 판단하기에 확진 가능성이 있는 경우에 의사의 진단서를 발급받으면 주는 급여다(Försäkringskassan, 2021d). 이 제도는 평상시에는 거의 유명무실한 제도였는데, 코로나19 시기를 겪으면서 활용도가 있었던 것으로 보인다. 보균자수당은 총리 산하 코로나위원회(Delbetänkande av Coronakommissionen, 2021)에서도 제도의 내용만 매우 짤막하게 언급됐으나, Försäkringskassan(2021e)의 2020년 사회보장 지출 보고서를 보면 관련 예산 지출액이 지난 2018년 20만 크로나에서 2020년 1억 2700만 크로나(약 169억 원)로 늘었다. 가족이 코로나에 확진될 경우 노동자도 감염될 가능성이 높다는 점을 고려한 유연한 정책 대응이었다.

노동자는 14일 동안의 유급병가를 위해서 의료인증서를 제출해야 하는 의무도 면제받았다. 이와 같은 조치는 코로나 바이러스 감염병에 해당되는 것은 아니었다. 역시 유급병가의 문턱을 낮추기 위한 조치였다.

그 밖에도 아픈 자녀 돌봄을 위한 휴가도 휴가의 여덟번째 날부터는 의료인증을 요구하던 의무가 면제됐고, 자녀의 학교나 유치원이 폐쇄되는 경우 부모수당^{(föräldrapenning)}이 지급되는 등의 조치도 있었다. 이는 상병수당과는 다소 거리가 있는 정책이었으므로 여기에서는 더 다루지 않는다.

스웨덴의 사회보험 지출 가운데 노동자의 상병과 관련된 지출은 2020년 12% 증가했다(Försäkringskassan, 2021e). 관련 분야 예산이 2018년 1234억 크로나(약 16조 3000억 원)에서 2019년 1204억 크로나(약 15조 9000억 원)로 소폭 감소했다가 2020년에는 1389억 크로나(18조 3000억 원)로 15% 증가했다. 원인은 물론 코로나19 감염병이었다. 지출액 기준으로 보면 세 가지 영역에서 지출이 크게 늘었다. 세 영역은 1) 상병수당, 2) 기업을 대상으로 하는 상병수당 관련 지원액, 3) 보균자수당이었다. 스웨덴 정부의 비상조치가 지출에도 그대로 반영된 셈이었다.

4. 나가며

스웨덴의 코로나19 관련 정책 대응을 상병수당 제도 중심으로 살펴보았다. 스웨덴의 정책의 핵심을 요약하면 엄격한 봉쇄 조치 대신 학교나 직장 등에서 시민들의 일상생활을 유지하도록 최대한 보장하면서 동시에 감염됐거나 감염 위기에 있는 시민들이 집에서 쉴 수 있도록 상병수당 제도의 요건을 완화했다는 것이다. 즉 사회생활을 원하는 시민은 일상이 가능하도록 도우면서, 한편에서는 감염병 위험이 있는 시민들이 쉴 수 있도록 했다.

스웨덴은 서구 복지국가들 가운데서도 가장 느슨한 형태의 사회적 거리 두기를 실시한 국가다. 이에 대한 평가는 엇갈린다. 총리실 산하에 구성된 코로나위원회(Delbetänkande av Coronakommissionen, 2021)도 지난 10월 발간한 중간 보고서에서 스웨덴의 대응에 대해 초기의 예방 및 통제를 위한 조치들이 바이러스의 확산을 막거나 제한하는 데 불충분했다는 등의 문제점을 지적했다. 반면 영국이나 이탈리아 등 유럽 국가들이 강도 높은 봉쇄 조치를 적용하는 동안 스웨덴은 매우 느슨한 거리 두기를 통해 시민들의 일상생활을 유지하도록 했다는 점에서 상대적으로 긍정적인 평가를 받기도 한다(Soric, 2021. 9. 29.). 코로나 확진 및 사망 건수도 다른 북유럽 국가나 한국보다는 높지만, 영국·프랑스 등 주요 유럽 국가들에 견줘서는 양호하다. 이런 점을 고려하면 스웨덴이 시민들의 자유로운 일상 보장과 코로나 감염병 확산 방지에서 적정한 균형을 이루었다는 평가도 가능하다. 물론 코로나19 상황이 아직 진행 중이라는 점을 고려하면 이러한 평가는 아직 이르다.

스웨덴의 코로나19 정책 대응에서 주목할 점은 이미 보편성과 보장성이 강한 상병수당의 급여 조건을 완화하고, 동시에 기업에 대한 지원을 강화했다는 것이다. 또한 가족이 확진된 노동자에 대해 본인의 확진 여부가 확인되지 않아도 급여를 제공하면서 감염병 확산을 막았다는 점에서 의미가 있다. 2021년 10월 이런 조치를 종료하면서 정책 내용들이 한시적이었다는 점도 분명히 했다. 이와 같은 정책 성과에 대해서는 아직 평가하기 이른 감이 있다. 2020년 예산 집행 내용을 보면 노동 현장에서 적지 않게 적용된 것으로 추정된다.

이 과정에서 눈에 띄는 점은 스웨덴 시민들의 정부에 대한 신뢰다. 늘어나는 확진 및 사망건수, 국제사회의 비판적인 시선에도 불구하고 스웨덴 시민들은 자국의 방역정책 및 사회정책에 높은 신뢰를 보냈다. 스웨덴의 텡넬 보건청장은 한 인터뷰에서 다소 위험해 보였던 스웨덴 정책에 대한 시민들의 협조를 설명하면서 다음과 같이 말했다(Sayers, 2021. 9. 23.). “스웨덴의 전통입니다. 시민들은 정부의 정책에 귀를 기울입니다. 왜냐하면 시민들과 기관, 정부 사이에 높은 수준의 신뢰와 존중이 있기 때문입니다.” 그 신뢰와 존중의 선순환 과정에서 상병수당 제도가 일정한 역할을 한 것으로 보인다.