1. 들어가며

코로나19는 보건의료뿐 아니라 사회 각 영역에 심대한 영향을 끼치고 있다. 그중 대표적 문제는 바로 주거이다. 한국에서는 코로나19 대응 주거정책으로 국토교통부가 2020년 7월 7일 발표한 ‘코로나로 인한 주거 지원 방안’을 들 수 있다. 주요 내용은 ① 퇴거 위기 가구에 대한 긴급지원주택(임시 거처) 공급 ② 긴급복지지원 가구에 전세임대주택 우선 공급 ③ 쪽방 등 비주택 거주자에게 공공임대주택 입주 지원 ④ 주거 급여 적기 지원이다(국토교통부 공공주택지원과, 2020. 7. 7.). 이 정책들은 새롭게 어떤 제도를 창출하기보다는 기존 공공임대주택 공급 제도를 보다 적극적으로 활용하고자 하는 특징을 보인다. 이에 대해 한국과 비교적 주거정책이 유사하다고 일컬어지는 일본에서는 코로나19를 계기로 어떠한 대응책을 제시하고 있는지를 분석하고, 한국에 시사점을 도출하는 것이 이 글의 목적이다.

이를 위하여 먼저 일본의 주거정책 개요와 일본 정부가 발표한 관련 지침 및 지방공공단체(이하 지자체)의 통보 사항을 정리한다. 이후 각 절에서는 그 내용에 제시된 사업 및 제도, 관련된 지자체의 활동을 소개하고, 결론에서는 한국과의 비교를 통해 일본 정책의 특징과 시사점, 과제를 서술하고자 한다.

2. 일본의 주거정책 개요 및 코로나19 관련 지침

일본의 주거정책을 주거 공급과 주거비 보조로 나누어 살펴보면 먼저 주거 공급은 주거 유형에 따라 공영주택과 공사주택으로 구분할 수 있다. 공영주택은 주로 생활이 어려운 빈곤층을 대상으로 저렴하게 임대하는 주택인데, 지방자치단체가 공급하고 관리한다. 공사주택은 주로 중산층을 대상으로 하는데, 임대료는 시세와 동일하게 책정된다. 도시재생기구1)와 지방자치단체의 공사가 공급과 관리를 맡는다.

주거비 지원 제도 중 가장 대표적인 제도로는 생활보호법에 의한 주택부조를 들 수 있다. 주택부조는 월 임대료만큼 지급되며 지자체별, 가구원 수별 상한액이 정해져 있다. 일본의 생활보호제도는 2015년 이전의 한국과 같이 개별급여가 아닌 통합급여 방식이며 생활보호수급자라면 생계급여 성격의 생활부조와 함께 주택부조도 자동으로 받게 된다.2) 지급 주체는 지방자치단체이다.

이 외 주거비 지원 제도로 2013년 12월 생활곤궁자자립지원법 제정에 따라 시행되는 생활곤궁자자립지원제도에 의한 주거 지원이 있다. 생활곤궁자자립지원제도의 계기는 생활보호수급자 구성의 변화에서 비롯되었다. 2000년대 후반 리먼 쇼크 이후 생활보호수급자 중 다수를 차지하였던 고령자 가구나 모자 가구, 장애인 가구가 아닌, 일할 수 있는 기타 가구의 비율이 높아지는 등 빈곤에 빠질 위험이 있는 가구가 생활보호를 받기 전에 사전적 지원이 필요하다는 인식이 확산되었다. 이에 기존 생활보호 이외에 실시되었던 취업 지원, 주거비 지원, 대출 및 가계 상담, 아동 등에 대한 학습 지원, 양육 지원 등을 통합하여 사회보험(제1안전망)과 생활보호(제3안전망) 사이에 제2안전망의 역할을 기대하여 만든 제도가 생활곤궁자자립지원제도이다(厚生労働省社会·援護局地域福祉課生活困窮者自立支援室, 2013, p.2-5). 이 제도의 대상인 ‘생활곤궁자^{(生活困窮者)}’란 ‘현재 경제적으로 곤궁하고 최저한도의 생활을 유지할 수 없을 우려가 있는 자’(법 제2조 제1항)로 수급자가 되기 이전에 예방적 대처가 필요한 사람들로 규정된다. 생활곤궁자자립지원제도 중 주거비 지원 사업으로 ‘주택확보급부금’이 있는데, 이 사업은 이직, 폐업으로부터 2년 이내이거나 휴업 등으로 수입이 감소하여 주거를 잃을 우려가 있는 사람을 대상으로 일정 기간 임대료를 지원한다(厚生労働省, n.d.a). 그 외 ‘일시생활지원사업’은 주거가 없어 홈리스 상태이거나 넷 카페(PC방) 등 불안정한 주거 상황에 처해 있는 사람을 대상으로 일정 기간 의식 및 숙박 장소를 제공한다(厚生労働省, n.d.a).

마지막으로 세이프티넷^{(Safety net)} 주택 제도가 있다. 고령자, 장애인, 육아 가구 등 일반 민간임대 주택시장에서 주택 확보에 어려움이 있어 배려가 필요한 계층(주택확보요배려자^{(住宅確保要配慮者)})에게 민간주택을 저렴하게 임대할 수 있도록 지원하는 제도로, 임대인은 이들의 입주를 거부하지 않는다고 시스템에 등록하고, 지자체는 임차인과 임대인을 연계해 준다. 지자체 및 정부는 등록된 주택의 집주인에게는 개보수비를 지원하며, 입주자에게는 임대료와 보증비의 일부를 지원한다(セーフティネット住宅情報提供システム, n.d.).

아래는 이상의 일본의 주요 주거 지원 정책을 정리한 개요이다.

일본 정부에서는 이러한 주거 지원 정책 수단을 기반으로 국토교통성을 중심으로 코로나19 대응 주거 지원을 시행하기 시작하였다. 구체적으로는 코로나19가 유행하기 시작한 2020년 3월부터 지방자치단체와 주택 관계 단체 등에 사업 지침 및 연락 사항을 통보하였다. 아래는 국토교통성 홈페이지 중 ‘신형 코로나 바이러스 감염증 확대와 관련된 주거의 확보’에서 ‘지방공공단체 사무 연락 등’의 목록과 주요 내용을 날짜 순서대로 정리한 것이다.

이 지침들의 내용을 살펴보면 앞서 언급한 일본의 주요 주거 지원 정책을 활용하여 대상자를 확대하거나 지원 폭을 넓히는 등의 내용으로 이루어지고 있음을 알 수 있다. 아래에서는 이 지침들에서 언급된 주요 제도들과 후생노동성의 생활보호 관련 대응을 중심으로 코로나19 관련 주거 지원 관련 내용을 살펴본다.

3. 생활보호와 거택생활이행긴급지원사업

주택부조는 중요한 주거 지원 정책 수단 중 하나이나 생활보호의 주요 관할 부서가 후생노동성이기 때문에 앞서 국토교통성의 지침 내용에는 포함되어 있지 않다. 주택부조를 통한 코로나19 대응은 생활보호제도 전체 대응하에서 파악할 필요가 있다.

먼저 신청 건수 및 수급자 수의 변화를 살펴보면 2020년 9월까지는 큰 변화가 없었다. 신청 건수는 2020년 1월 1만 8660건에서 9월 1만 8998건으로 약 300여 건 정도만 증가하였다. 생활보호 수급자 가구수는 2020년 1월 163만 6000가구, 9월 163만 6000가구로 변화가 없었다(社会保障審議会生活困窮者自立支援及び生活保護部会, 2020. 12. 17a., p.1).

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그림 1.

생활보호 최근 상황(2020년 1월 ~ 9월)

자료: 社会保障審議会生活困窮者自立支援及び生活保護部会. 2020. 12. 17a. 生活保護制度における新型コロナウイルス感染症の影響と対応について. Retrieved from https://www.mhlw.go.jp/content/12002000/000705797.pdf. p.1을 그래프로 나타냄(2021. 4. 8. 인출).

그러다 9월 이후 신청 건수는 다섯 달 연속 증가세를 보였다. 2021년 1월에는 2만 61건까지 늘어났다. 수급 가구는 163만 8000가구로 전년 대비 2522가구가 증가하였다. 후생노동성은 코로나19의 감염 확대가 고용 상황에 악영향을 주었다고 보고 있다(読売新聞オンライン, 2021. 4. 7).

후생노동성은 생활보호의 코로나19 관련하여 ① 신청권의 저해 방지 및 신속한 보호 결정, ② 탄력적 운용, ③ 보호시설 및 무료·저렴 숙박소에서의 대응 등으로 나누어서 보호를 강화하고자 한다(社会保障審議会生活困窮者自立支援及び生活保護部会, 2020. 12. 17a, p.2). 이 중 주거 지원과 관련된 내용으로는 ① 신청권의 저해 방지 및 신속한 보호 결정 중 ‘일시적 거처 확보가 긴급히 필요한 경우 지원’에 대한 지침이 제시되어 있다.

여기에서 ‘일시적 거처 확보’ 관련 지원 제도는 ‘거택생활이행긴급지원사업’이다. 대상자는 생활보호수급자로 한정되어 있지는 않다. 후생노동성의 지침에 의하면 일시적인 거처로 민간 숙박소나 비즈니스 호텔을 제공 하거나, 무료·저렴 숙박소(거처 제공 복지시설) 제공이 가능하다면 개별실을 제공하도록 한다. 또한 불가피하게 일시적으로 민간 숙박소 등을 주소로 생활보호를 신청한 경우에는 주택으로 이사한 뒤 주택부조와는 별도로 한도 내에서 숙박비 등도 지불을 가능하게 조치하였다.

4. 생활곤궁자 지원 제도 중 주거확보급부금

나. 신청 절차

신청은 신청자가 임대인 등과 임차 계약을 맺은 상태에서 생활곤궁자자립상담지원기관과의 상담을 거쳐 진행한다. 이 상담지원기관이 시, 구 등 기초자치단체에 신청서를 송부하며 기초자치단체는 지원 여부를 결정하여 결정통지서 등을 다시 생활곤궁자자립상담지원기관으로 보내고 신청자에게 결과가 통보된다. 주거비는 기초자치단체에서 임대인에게 신청자를 대신하여 납부한다. 신청자와 기초자치단체를 연계하는 역할을 하는 생활곤궁자자립상담지원기관은 앞서 언급한 생활곤궁자자립지원법에 근거하여 설치된 기관으로 주로 주택, 일자리, 생활 일반과 관련된 상담 창구 역할을 한다. 지자체가 직영을 하거나 사회복지법인이나 비영리단체^{(NPO: Non-Profit Organization)}등에 위탁하여 운영한다. 전국에 1317곳이 설치되어 있다.

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그림 2.

주거확보급부금 절차 흐름도

자료: 厚生労働省. (n.d.c). 住居確保給付金手続きの流れ. Retrieved from https://corona-support.mhlw.go.jp/jukyokakuhokyufukin/flow.html(2021. 4. 5. 인출).

라. 기타: 일시생활지원사업(거주 지원 포함)

일시생활지원사업은 생활곤궁자자립지원제도 중 주거 지원 사업으로 주거가 없거나 넷 카페(PC방)에 계속 거주하는 사람 등 불안정한 주거 형태에 있는 사람에게 긴급하게 일정 기간 의식주를 제공하며 그 뒤 생활재건을 위해 취업 지원 등 지원을 하는 사업이다. 원칙적으로 3개월 동안 지원이 되는 임시 지원 성격으로 시행된다. 이 사업은 주로 홈리스 등을 대상으로 사업을 하는 자립지원센터 등에서 실시되며 지자체가 반드시 해야 하는 사업이 아니라 임의 사업이기 때문에 실시 지자체와 미실시 지자체가 있는 등 지역별 편차도 있다. 이 사업과 관련하여 코로나19로 인해 적극적 활용을 촉구하는 지침은 내려갔지만 제도와 관련해 큰 변화는 없는 것으로 보인다(厚生労働省社会·援護局市域福祉課生活困窮者自立支援室, 2020).

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그림 3.

주거확보급부금의 신청 결정 건수의 추이

자료: 社会保障審議会生活困窮者自立支援及び生活保護部会. (2020. 12. 17b). 生活困窮者自立支援における新型コロナウイルス感染症の影響と対応について. Retrieved from https://www.mhlw.go.jp/content/12002000/000705796.pdf. p.6(2021. 4. 7. 인출).

5. 공영주택 및 도시재생기구 주택

6. 세이프티넷(Safety net) 주택의 임대료 경감

이 사업은 정부 차원에서 세이프티넷 주택의 임대료 경감을 위해 집주인에게 보조금을 지원하는 것이다. 원칙적으로는 임대료에 대해 국가가 50%, 기초지자체가 50%를 부담하여 집주인에게 보조금을 지급하는 형태이다. 기초지자체의 부담분은 광역지자체로부터 지원받을 수 있다. 정부 차원의 제도에서 추가로 보조금을 지급하고자 하는 경우에는 광역지자체가 바로 집주인에게 보조금을 지급할 수도 있다. 구체적인 적용은 지자체에 따라 다양하게 나타날 수 있다(国土交通省住宅局住宅総合整備課, 2020. 5. 22).

요코하마시는 2018년 9월부터 세이프티넷 주택으로 등록된 주택의 임차인에게 임대료 보조를 시행해 왔다. 이에 추가하여 2020년부터 코로나19 영향으로 이직하거나 질병 등으로 수입이 약 20% 이상 감소하여 임대료 지불이 어려워졌으며, 요코하마시에 살거나 재직하고 있는 경우에는 주택의 면적, 입주자 소득 및 임대료 등에 따라 더 많은 보조금을 지급한다. 보조금 상한액은 월 호당 6만 2900엔인데, 이전의 4만 엔보다 2만 2900엔을 인상하였다. 시가 50%, 정부가 50%를 부담한다. 2020년에는 480호를 지원하였다(国土交通省住宅局住宅総合整備課, 2020. 5. 22).

또한 도쿠시마현에서는 코로나19로 이직하거나 수입이 현저하게 줄어든 사람을 대상으로 세이프티넷 주택의 임대료를 경감시켜 주는 사업을 진행한다. 보조금은 민간임대의 경우 현이 50%, 정부가 50%가 부담한다. 기초지자체 부담하에 일정액 이상을 지원할 수 있다. 현이 운영하는 공공임대에 입주한 경우에는 공사에 직접 보조금을 지불한다(国土交通省住宅局住宅総合整備課, 2020. 5. 22).

7. 나가며

일본 정부는 코로나19가 발생하자 주거정책의 주 담당 부처인 국토교통성을 중심으로 수차례에 걸쳐 주거 지원 관련 지침이나 통보를 내렸다. 특히 대규모 유행이 시작된 2020년 4월부터 기존의 주거정책을 개선하는 방향의 지침들을 집중적으로 마련하기 시작하였다. 주요 내용은 생활보호 절차의 신속화 및 무주거자 대책, 생활곤궁자자립지원제도를 통한 일시적 주거비 지원, 공영주택 및 도시재생기구 임대주택의 연체료 분할납부 및 입주 자격 완화, 고령자 등을 대상으로 하는 세이프티넷 주택의 임대료 지원 강화 등이었다.

주거 지원 사업 중 가장 강조되고 신청자나 수혜자가 많은 제도는 생활곤궁자자립지원제도의 주거확보급부금이었다. 이 제도는 수급자가 되기 전 예비적 조치로 주거비 지원이나 일자리 알선 등을 하는 성격을 갖는다. 따라서 생활보호나 공영주택 등 임대주택 공급 정책에 비해 일시적인 성격을 갖기 때문에 유연하게 적용될 수 있어 매우 활발하게 활용되었다고 할 수 있다.

한국과 일본은 코로나19 유행을 맞이하여 큰 틀의 정책 변화 없이 기존 주거 지원 제도를 활용하였다. 그러면서 유연하게 적용할 수 있는 지원 정책에 강조점을 두었다고 할 수 있다. 다만 일본은 한국에 비해 주거확보급부금과 같이 일시적인 주거비 지원이 강조되었다. 중앙정부는 큰 틀에서 지침을 내리고 구체적 적용은 지자체가 실정에 맞게 응용하여 시행하였다. 지방정부의 주거 지원 정책이 매우 제한되어 있는 한국의 실정에 비추어 보았을 때 보다 심층적으로 연구해 볼 만한 가치가 있다.

남겨진 향후 과제 중, 가장 핵심적인 문제는 코로나19의 영향이 일시적이지 않을 수 있다는 점에 있다. 따라서 생활보호나 공영주택 등 비교적 장기간에 걸친 지원이 예상되는 제도로의 연계가 중요한 과제로 다가올 수 있다. 구체적으로는 생활곤궁자자립지원제도의 주거비 지원이 최대 1년 가능한데, 그 뒤 경제가 여전히 호전되지 않는 상황이 계속되면 한계에 다다를 수 있다. 일시적이고 유연한 주거 지원과 비교적 항구적인 주거를 제공하는 지원 간의 연계를 어떻게 할 것인가. 코로나19 유행이 길어지고 있는 이 시점에서 일본뿐 아니라 한국이 풀어야 할 공통된 과제라 할 수 있다.