가. 영국의 고령화와 저출산 현황

영국의 고령화와 저출산 수준을 가늠해 보려면 한국 및 영국 주변 국가들과의 비교적 맥락에서 살펴보는 것이 도움이 된다. 먼저 한국과의 비교적 맥락에서 살펴보면, 영국의 2018년 65세 이상 고령인구는 총인구의 18%로 한국의 14.3%에 비해 높은 수준이나 고령화 진행 속도는 한국에 비해서는 완만하다(Office for National Statistics, 2019c). 한국은 2018년에 처음으로 고령인구 비율이 14%를 초과함으로써 ‘고령사회(Aged society, 65세 이상 고령인구가 총인구의 14% 이상인 상태)’에 진입하였으나 영국은 1976년 고령사회에 진입한 후 40여 년이 지난 현재에도 고령인구가 18% 수준에 머물고 있다. 특히 영국의 고령인구는 2026년 20%, 2036년 23.9%, 2046년 24.7%로 증가할 것으로 예측되는데, 한국의 고령인구 비율이 2025년 20%, 2036년 30%, 2051년 40%로 급속하게 증가할 것으로 전망되는 것과 달리 고령화가 매우 점진적으로 진행되고 있다(Office for National Statistics, 2017; 통계청, 2019)(표 1).

영국과 한국의 이 같은 고령화 속도 차이는 두 국가 간 확연한 출산율 차이와 관련이 있다. 한국은 1960년대에 시작한 산아 제한 정책으로 1983년 합계출산율이 인구대체율 2.1명 이하인 2.06으로 처음 떨어진 이후 출산율 감소가 이어지다 2000년대 이후 초저출산을 경험하며 2018년에는 합계출산율 0.98의 저출산을 기록한 반면, 영국은 지난 30여 년 이상 1.8 수준의 합계출산율을 안정적으로 유지해 왔다(Office for National Statistics, 2019a; 서상목 외, 2016)(그림 1). 특히 영국은 2000년대 이후 적극적인 가족 정책과 이민 정책을 도입함에 따라 2009년 이후 합계출산율이 인구대체율에 근접한 수준으로 상승하여 2012년에는 1.92를 기록하기도 했다(이삼식, 최효진, 2014; Office for National Statistics, 2019e).

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그림 1.

영국의 합계출산율 변화 추이(1979~2018년)

자료: 1) Office for National Statistics. (2019e). Vital statistics in the UK: births, deaths and marriages. Newport: Office for National Statistics.

2) 통계청. (2020). 2019년 출생통계(확정), 국가승인통계 제10103호 출생통계.

영국의 출산율은 유럽연합 회원국 평균 합계출산율보다 높은 수준으로, 프랑스보다는 낮지만 독일, 이탈리아 등 여타 유럽연합 국가들보다는 높다(표 2).

그 결과, 영국은 2005년 이후 0.6~0.8% 사이의 안정된 인구성장률(전년 대비 인구변화율)을 보이고 있으며 향후에도 인구 증가 속도가 완만할 것으로 예측된다. 2018~2028년 사이 인구의 4.5%(300만 명)가 증가할 것으로 예상되며, 이 기간의 연평균 인구성장률은 0.4%로 전망된다.1) 이로써 2018년 6640만 명인 인구는 2043년 7240만 명으로 증가할 전망이다(Office for National Statistics, 2019d)(표 3). 이는 한국의 인구성장률이 2017년 0.28%, 2019년 0.20%에서 2030년이면 –0.03%로 인구 감소가 본격화할 것으로 추정되는 것과 대조된다(통계청, 2019).2)

이처럼 영국은 인구대체율에는 못 미치지만 상대적으로 높은 수준의 출산율을 장기간 유지함에 따라 점진적 고령화와 함께 계속된 인구 증가가 있을 것으로 예상된다. 그럼에도 불구하고 고령인구 증가는 영국 내에서도 중요한 정책 어젠다로 자리 잡고 있다.

나. 영국 인구고령화의 거시경제에 대한 함의

거시경제적 관점에서 지속적으로 늘어나는 고령인구는 영국 사회에 중요한 시사점을 준다. 이는 영국의 총 공공 지출에서 노인에 대한 지출이 차지하는 비중이 매우 높기 때문이다. 영국에서 65세 이상 노인을 대상으로 지급되는 국가기초연금^{(State Pension)}은 영국의 사회보장 지출 중 단일 항목으로는 가장 큰 비중을 차지할 뿐만 아니라[2018년 국내총생산^(GDP) 대비 4.6%], 영국 내 총 복지 지출의 40% 이상을 차지한다(OBR, 2018; Office for National Statistics, 2019b).3) 또한 교육을 제외한 의료, 장기요양, 복지서비스 등 주요 공공서비스의 혜택도 65세 이상 고령 노인에게 집중되어 있다(OBR, 2017)(그림 2). 따라서 계속되는 고령인구 증가는 영국의 국가 재정을 압박하는 주요 요인으로 작용한다(Office for National Statistics, 2018).

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그림 2.

연령별 조세 납부와 사회서비스 및 복지 수급 개요 도식

자료: OBR. (2017). Fiscal sustainability report – January 2017 (pp. 1–100). London: OBR(Office for Budget Responsibility).

가. 영국 노인빈곤 통계의 주요 특징

영국의 노인빈곤 통계는 노동연금부^{(DWP: Department of Work and Pensions)}에서 실시하는 가족자원조사^{(FRS: Family Resources Survey)}를 기반으로 하는 평균소득 이하 가구^{(HBAI: Households Below Average Income)} 자료를 통해 제공된다. 이 자료는 세 가지 특징이 있다.

첫째, 평균소득 이하 가구^(HBAI)에서 사용하는 빈곤 기준은 유럽연합 통계^(Eurostat)와 대다수 유럽 국가에서 상대적 빈곤을 측정할 때 사용하는 ‘중위소득 60% 미만’이다(Department for Work and Pensions, 2019c). 경제협력개발기구^(OECD)나 유엔^(UN)에서 사용하는 상대적 빈곤 기준인 ‘중위소득 50% 미만’보다 높은 수준으로, 상대적 빈곤을 더욱 포괄적으로 규정한다고 볼 수 있다(UNECE, 2017). 또한 노인 소득에 대한 통계는 노동연금부의 노인 소득^{(PI: Pensioners’ Incomes)} 자료를 통해 제공된다.

둘째, 영국 노인빈곤 통계의 특징 중 하나는 ‘노인’을 ‘연금 수급자^(pensioner)’라 지칭한다는 것이다. 이는 통계상 노인을 연령으로 구분하지 않고 국가기초연금 수급 연령인 자로 정의하기 때문이다. 실제로 2017/18년 65세 이상 전체 인구의 97%가 국가기초연금 수급자이다. 65세 미만의 연금 수급자가 일부 포함되어 있지만 소수에 불과하며 기초연금 수급 연령 또한 점진적으로 높아지고 있다는 점을 고려하면, 두 명칭이 혼용되는 것을 이해할 수 있다(Department for Work and Pensions, 2019b).4)

셋째, 영국의 빈곤통계에서는 주거비 지출 전^{(BHC: Before Housing Cost)}과 주거비 지출 후^{(AHC: After Housing Cost)}에 따른 빈곤율을 구분한다. 주거비에는 임대료(주거급여를 수급할 경우 주거급여 총액), 각종 상하수도세, 주택융자 이자, 주택보험료, 대지세와 서비스비용^{(ground rents and service charges)}5)이 포함된다(Department for Work and Pensions, 2019c). 주거비 지출 후 빈곤율은 런던과 같이 주거비가 상대적으로 비싼 지역의 가구 소득이 과대평가되지 않도록 해 준다. 영국 노인 집단에서는 주거비 지출 전과 후의 빈곤율 차이가 특히 큰 편이기 때문에 이를 잘 구분하는 것이 중요하다.

나. 영국의 노인빈곤 현황

현재 영국의 노인빈곤율은 25년 전에 비해 거의 절반에 가깝게 하락하는 성과를 이루었다. 1990년대 중반 25~27% 수준이었던 노인빈곤율(중위소득 60% 미만 기준)은 2000년대 이후 꾸준히 감소하여 2011~2013년에는 주거비 지출 후 빈곤율이 13%까지 하락한 것이다. 노인빈곤율이 계속 감소함에 따라 전체 인구 빈곤율과의 격차가 줄어들었으며, 2000년대 후반부터는 노인빈곤율이 전체 인구 빈곤율에 근접하여 2011/12년과 2014/15년에는 전체 인구 빈곤율과 같아지기도 했다.

이 같은 빈곤율 감소는 1997년에 집권한 노동당 정부가 실시한 적극적인 연금급여 개선 정책, 민간연금 수급 노인 수의 증가, 노인의 주택 점유율 증가 등에 따른 결과로 분석된다(Goodman et al., 2003; Price, 2006; JRF 2020). 노동당 정부는 1999년 4월 최저소득보장^{(Minimum Income Guarantee)}을 도입하여 연금 수급권이 없는 노인에 대한 소득부조제도를 도입하였다. 이는 2003년 연금 크레딧^{(Pension Credit)}으로 명칭이 변경되어 현재까지 이어지고 있으며, 소득과 저축이 일정 수준에 못 미치는 노인에 대한 소득보장 기능을 수행하고 있다. 2011년에는 노인 연금 가치 보전을 위한 삼중보안^{(Triple Lock)}제도를 도입함으로써 연금급여의 현재 가치 유지를 보장하였다(Thurley & Mclnnes, 2020).6) 또한, 민간연금을 수급하는 노인이 증가하면서 노인들의 은퇴 후 소득이 증가하였고, 민간 임대료가 지속적으로 상승하는 가운데 노인들의 주택 점유율이 증가하면서 노인들의 주거비 지출 감소에 따른 빈곤 완화 효과도 있었던 것으로 분석된다(Goodman et al., 2003; Price, 2006; JRF 2020). 그러나 최근 노인빈곤율은 다시 증가하는 추세로, 주거비 지출 후 13%까지 하락하였던 노인빈곤 수준은 2017/18년 16%로 상승한 바 있다. 이에 대해서는 추후 더욱 심도 있는 연구가 필요할 것으로 보인다.7)

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그림 3.

영국의 노인빈곤율 추이(1994/95-2017/18)

주: 2002/03년 이전 자료에서는 북아일랜드 자료를 포함하지 않음.

자료: Department for Work and Pensions. (2019e). National Statistics: Households Below Average Income: 1994/95 to 2017/18 (https://www.gov.uk/government/statistics/households-below-average-income-199495-to-201718).

노인 집단 내 주택 점유 상태에 따른 빈곤율 차이는 매우 두드러진다. 영국 전체 인구 빈곤율의 경우, 주거비 지출 전보다 주거비 지출 후 빈곤율이 더 높게 나타나는 반면, 노인의 경우 주거비 지출 후에 오히려 빈곤율이 감소한다. 영국 노인은 전체 인구 집단 중에서 자가 점유율이 가장 높은데, 이는 곧 주거비 지출이 타 인구 집단에 비해 최소 수준임을 의미한다(Department for Work and Pensions, 2019a).8) 2017/18년의 경우, 영국 노인의 80%가 자가 점유 상태인데, 이 중 주택융자^(mortgage)가 남아 있는 노인은 5%에 불과하고, 나머지 74%는 온전한 자가 점유상태이다(표 4). 근로연령인구는 20%가량만이 융자 없는 자가 점유 상태인 것과 대조적이다(Department for Work and Pensions, 2019a).

이에 따라 노인빈곤율은 주택 점유 상태에 따라 주거비 지출 전후로 큰 차이를 보인다. 주거비 지출 전 노인 평균 빈곤율은 18%이며, 무대출 자가 점유 노인의 빈곤율이 19%로 가장 높고, 민간주택 세입자(18%), 주택융자 자가 점유(15%), 공공주택^{(social housing)} 세입자(14%) 순으로 나타난다(표 4). 반면, 주거비 지출 후에는 자가 점유 노인의 빈곤율이 무대출인 경우 13%, 융자가 남아 있는 경우 14%로 주거비 지출 전 빈곤율의 3분의 2 수준으로 낮아지지만, 민간주택 세입자와 공공주택 세입자의 빈곤율은 2배가량 증가하여 각각 35%, 29%이다. 상대적으로 주거비 지출이 많은 민간주택 세입자의 주거비 지출 후 빈곤율은 자가 점유 노인의 2.7배 수준으로, 주택 점유 상태에 따른 빈곤율 격차가 매우 높다.

공공 및 민간주택 임차 노인의 빈곤율이 이처럼 높은 이유는 비록 공공주택의 임대료가 민간주택보다는 낮지만 그 또한 지난 20년간 지속적으로 상승하였으며 민간주택 세입자를 위한 주거급여 인상률이 임대료 인상률 수준에 못 미친다는 점과 관련이 있다(JRF, 2020). 또한, 자가 점유 노인의 경우 주거비 지출은 적지만 영국의 주택은 대부분 노후하여 주택 수리와 난방에 드는 비용이 높음에 따라 많은 노인들이 이러한 비용을 지불하는 데 어려움을 겪고 있는 것으로 보고되고 있다(Wallace, Rhodes & Roth, 2018).

이처럼 영국의 노인빈곤율은 2000년대 이후 크게 완화되었지만 공공 및 민간주택 임차 노인의 빈곤율은 여전히 높은 수준이다. 또한, 최근 재상승 추세를 보이는 노인빈곤율의 증가 요인에 대한 분석과 향후 추이에 관심이 쏠린다.