1. 들어가며: 사회보장연금의 태동과 위기

2020년 8월 14일은 미국의 「사회보장법^{(Social Security Act)}」이 인준된 지 85주년 되는 날이다. 1935년 대공황의 위기 속에서 당시 프랭클린 루스벨트 대통령과 민주당은 개혁주의자들의 지지를 업고 미국에 현대 복지국가의 기틀을 세웠다. 「사회보장법」을 쟁취하기 위한 거친 싸움은 비단 정치권에만 국한된 것이 아니었다. 학계, 노동계, 경영계, 심지어 의료계까지 가세한 논쟁 속에서 결국 국가건강보험^{(universal health insurance)} 도입의 꿈은 좌절됐지만1) 나머지 세 영역, 실업 보험^{(unemployment insurance)}, 공적부조^{(public assistant)}, 노령연금^{(old-age insurance)}은 의회를 통과하여 정식으로 법제화된다(Hacker, 2005). 하지만 연방주의자들의 입김으로 실업보험은 결국 주정부 정책^{(federal-level system)}으로 제도화되는 데 그치고, 보수주의자들의 집요한 요구로 공적부조 역시 기존의 각 주^(state)별 시혜적·소극적 개입 원칙에 머무른 채 큰 발전을 이루지 못한다2) (Cochran, Mayer, Carr, Cayer, & McKenzie, 2003). 이런 가운데 노령연금만은 원래의 의도대로 온전한 국가 정책 형식^{(nationally uniform approach)}으로 도입되고, 보수 진영의 계속된 공격에도 불구하고 오히려 확대되어 나간다. 1950년대 초반까지 노령연금제도를 축소하고 심지어 폐지하려는 시도가 여러 차례 있었지만 위스콘신 학파가 주축이 되어 이를 성공적으로 방어해 낸다. 그렇게 20여 년의 우여곡절을 겪고 1950년대 후반부터 본격적인 연금 수급자들이 나오기 시작하면서 노령연금은 명실공히 「사회보장법」을 상징하는 미국의 대표적인 복지제도로 자리를 잡는다(Skocpol, 1995).

대공황이라는 경제 위기 속에서 태동하여 뉴딜 정책 중 ‘왕관의 보석^{(crown jewel)}’이라 불릴 정도로 성공적이었던 ‘Social Security’(이하 사회보장연금이라 통칭)가 아이러니하게도 대공황에 버금가는 코로나바이러스감염증-19 팬데믹의 경제 위기를 거치며 심각한 도전에 직면하게 되었다(Roosevelt, Coggeshall & Altman, 2020). 취임 이후 줄곧 급여세^{(payroll tax)}3)에 대해 비판적인 입장을 견지해 오던 도널드 트럼프 대통령이 경제 구제 방안^{(relief bill)}의 일환으로 다시 한번 급여세 폐지를 공론화한 것이다. 올해 3월 구제안 논의에서 급여세 삭감을 골자로 하는 백악관 안이 제시되었지만 공화·민주 양당의 비판에 부딪혀 의회에서 논의조차 되지 못했다. 그렇게 일단락되는 것 같았던 급여세 논쟁이 의회의 2차 구제안 협상이 교착에 빠진 가운데 8월 전격적인 대통령 행정명령 발동으로 부활한 것이다. 페이고^{(Pay-As-You-Go)} 방식을 채택하고 있고 연기금의 재정 여력이 충분하지 못한 미국의 현실을 고려할 때 급여세 폐지는 곧 사회보장연금의 와해를 의미한다.

이 글에서는 트럼프 행정명령의 실체를 구체적으로 살펴보고, 이번 사태를 계기로 미국 사회보장연금의 현실과 과제를 짚어 보고자 한다. 이를 위해 우선 「사회보장법」과 사회보장연금을 개괄한 뒤 미국 퇴직연금제도의 변천 과정을 살펴본다. 이러한 사회적 맥락 속에서 트럼프 행정명령의 의미를 분석해 보고, 마지막으로 사회보장연금 개혁을 위해 논의되고 있는 의제들을 간단히 정리해 본다.

2. 사회보장연금의 개요

간혹 용어의 혼동 때문에 또는 「사회보장법」 구조에 대한 오해로 인해 심지어 언론에서조차 잘못된 정보를 전달하는 경우가 있다. 이에 이 장에서는 먼저 사회보장연금의 내용을 정확히 이해하기 위해 「사회보장법」의 구조를 간략히 정리해 본다. 1935년 「사회보장법」이 발효될 당시 사회보장연금은 순수 노령연금^{(OAI: old-age insurance)}만을 의미하였다. 이는 루스벨트를 포함한 당시 개혁론자들이 타운젠드 안^{(Townsend Plan)}4)을 염두에 두고 법안을 설계하였기 때문이다(Anderson, Sundet & Harrington, 2000). 이후 1939년 1차 수정을 통해 노령연금과 ‘연동한’ 유족연금^{(SI: survivor insurance)}이 추가되었고,5) 1956년 장애연금^{(DI: disability insurance)}이 도입된다. 마지막으로 1965년 존슨 행정부의 사회 개혁^{(Great Society)} 프로그램의 일환으로 메디케어가 포함되어 오늘날의 틀을 완성하게 된다. 즉 「사회보장법」은 3개의 사회보험 프로그램(노령-유족연금, 장애연금, 메디케어)으로 구성된 법이라 할 수 있다.6) 이 세 개의 프로그램은 다시 두 개의 범주로 나눌 수 있다. 노령-유족연금^(OASI)과 장애연금^(DI)은 현금을 지급하는 직접적인 ‘소득보장’ 정책인 반면 메디케어는 ‘의료보장’ 정책으로 그 결이 다르다. 그래서 노령-유족연금과 장애연금을 합하여 OASDI 또는 일반적으로 ‘Social Security’(이 글에서는 사회보장연금이라 번역한다)라 부른다.

이 두 부문(사회보장연금과 메디케어)은 주로 급여세를 통해 재원을 확보하는데, 현재 급여세는 총소득^{(total growth income)}7)의 15.3%이다. 임노동자의 경우 본인과 고용인이 각각 7.65%씩 부담하고 자영업자는 본인이 전액을 부담한다. 급여세 15.3% 중 12.4%는 사회보장연금 명목으로 갹출되고 나머지 2.9%는 메디케어 명목으로 갹출된다. 또한 사회보장연금 명목분 12.4% 중 10%는 노령-유족연금^(OASI)에, 나머지 2.4%는 장애연금^(DI)에 배당된다. 특히 급여세 중 사회보장연금 명목분에 한해서는 소득 상한(Wage Base Limit: 2020년 현재 13만 3700달러)이 있는 반면 메디케어 명목분에는 소득 상한이 없다(IRS, 2020). 사회보장연금과 메디케어는 각각 사회보장연기금^{(Social Security Trust Fund)}과 메디케어연기금^{(Medicare Trust Fund)}을 통해 독립적으로 운용된다(Tax Policy Center, n.d.). 즉 사회보장연금과 메디케어는 「사회보장법」이라는 같은 테두리 안에서 급여세를 통해 재원을 충당한다는 공통점이 있지만 정책의 내용 면에서 그리고 재정 운영에서 완전히 독립적인 정책이다. 이번 트럼프의 급여세 유예 행정명령으로 유독 사회보장연금이 초점의 대상이 되는 이유가 바로 이 때문이다. 급여세의 할당 비율에서 알 수 있듯이 「사회보장법」의 플래그십은 사회보장연금이라 할 수 있으며 그중에서도 노령-유족연금이 핵심이다. 그래서 사회보장연금 논쟁의 중심에는 항상 노령연금8)이 있었다.

3. 미국 퇴직연금제도의 변화

사회보장연금의 사회경제적 의미를 파악하기 위해서는 미국 퇴직연금제도에 대한 거시적 이해가 필수적이다. 이에 이 장에서는 미국 퇴직연금제도의 구성을 살펴본다. 전통적으로 미국 사회는 두 개의 관리 체제^(regime)로 노후 소득보장을 지탱해 왔다. 앞서 설명한 사회보장연금과 개인연금이다. 여기서 용어를 정리할 필요가 있는데, 미국에서 ‘펜션^(Pension)’이라 함은 사회보장연금 외의 다른 연금 일체를 통칭한다. 이는 다시 연방·주정부 공무원(소방관, 경찰관 등을 포함)을 대상으로 하는 공적연금^{(public pension)}과 그 외 일반 임노동자를 대상으로 하는 사적연금^{(private pension)}으로 나뉜다. 1980년대 초반까지만 해도 공적-사적연금은 모두 확정급여형^{(DB plan: defined benefit)}으로 운영되었다. 즉 퇴직 후 확정된 연금액이 법으로 보장된 것이다. 그러다 ‘1978년 조세법(The Revenue Act of 1978)’을 통해 임노동자의 연금 납입액을 소득세에서 면제하는, 일명 코드 401(k) 조항이 소개된다. 이를 기점으로 특히 1980년대 후반을 거치며 기업의 비용 절감 등을 이유로 사적연금은 ‘대부분’ 확정기여형^{(DC plan: defined contribution)}으로 전환되기 시작한다(Georgetown Univ. Law Center, 2010). 그래서 오늘날 DC 플랜에 기반한 사적연금을 대표하여 401(k)라 부른다.9) 같은 시기 주정부들의 재정 적자를 이유로 공적연금도 DC 플랜으로 전환하려는 시도가 있었지만 공무원 노조의 강력한 저항으로 논의에 그치고 만다.10) 정리하면, 오늘날 미국의 퇴직연금제도는 세 부분-‘Social Security’라 불리는 사회보장연금, ‘Pension’이라 불리며 DB 플랜을 유지하고 있는 공적연금과 일부 사적연금, 그리고 ‘401(k)’로 불리며 DC 플랜으로 전환된 대부분의 사적연금-으로 구성되어 있다.11)

DB 플랜에서 DC 플랜으로의 전환은 연금의 안정성이라는 측면에서 제도적 퇴보라 할 수 있다. 왜냐하면 DC 플랜의 경우 원칙적으로 연기금 운영의 책임이 전적으로 개인에게 귀속되고 개인은 시장의 메커니즘에 따라 이익과 손실을 고스란히 떠안기 때문이다. 이 때문에 노후 소득보장으로서의 ‘탈시장적’ 기능을 구현하는 데 한계가 있다. 특히 DC 플랜은 시장의 기금 운영 회사에 연기금을 위탁하여 운영하기 때문에 시장 상황과 투자 포트폴리오에 따라 큰 손실이 발생하기도 한다(Sonnanstine, Murphy & Zorn, 2003). 이번 코로나19 팬데믹으로 뉴욕 증시가 폭락했을 때 가장 직접적인 타격을 받은 것이 401(k)인 이유이다. 이와 더불어 DC 플랜의 경우 고용자(기업)가 ‘매칭^(matching)’이라는 인센티브를 제공하는데 이것이 고용자(기업) 입장에서는 자발적 베너피트^{(fringe benefit)}이기 때문에 언제든지 임의로 삭감 또는 중지할 수 있다. 이는 연금 가입자 입장에 큰 약점이 아닐 수 없다. 역시 이번 코로나19 사태를 겪으며 많은 기업들이 비용 절감 조치로 가장 먼저 삭감한 것이 401(k) 매칭이었다는 사실이 이를 방증한다(Woolley, 2020). 결과적으로 미국의 퇴직연금제도는 사회보장연금과 DB 플랜 기반의 개인연금^(pension)으로 이루어진 안정적 이원 구조에서 출발하여 오늘날 개인연금이 DC 플랜으로 전환됨으로써 한 축이 약화된 경우라 하겠다. 이는 곧 사회보장연금에 대한 의존도가 그만큼 증가하였다는 것을 의미한다.

4. 트럼프 행정명령과 사회보장연금의 위기

앞서 언급한 대로 노후 소득보장이라는 큰 틀에서 개인연금 부분의 후퇴는 사회보장연금의 중요도를 더욱 부각시켰다. 최근 갤럽 조사에 따르면 은퇴자의 89%가 사회보장연금을 주 소득원으로 보고하였으며, 미 사회보장청^{(Social Security Administration)} 자료에 따르면 은퇴자의 60%가 노후 소득의 절반 이상을 사회보장연금에서 충당하는 것으로 나타났다(Williams, 2020). 그뿐만 아니라 이미 1960년대부터 진영 구분을 떠나 사회보장연금은 미국 복지제도 중에서 정치적으로 가장 강력한 지지를 받아 왔다. 70, 80년대에 등장한 보수주의적 정치 환경 속에서 사회보장연금에 대한 비판이 산발적으로 있었지만 사회보장연금에 대한 대중의 지지를 돌리는 데는 역부족이었다(Kingson & Berkowitz, 1993). 이처럼 미국 노령인구의 경제적 보루로서도 대중의 전폭적인 지지를 받는 정책인 사회보장연금은 ‘Third rail of American politics’12)란 지위를 누리고 있다. 지난 3월 코로나19 경제위기에 대한 구제 방안으로 백악관에서 급여세 폐지안을 들고 나왔을 때 민주당은 물론이거나 공화당에서조차 비판이 터져 나온 이유이다. 당시 백악관 안은 의회에서 바로 무시됐지만 CARES Act 협의 과정에서 결국 백악관의 요구가 일정 부분 반영되어 급여세 중 기업 부담분에 한해 유예를 허락하는 조항이 포함되었다.13) 그리고 CARES Act 후속 법안 논의 과정에서 백악관은 다시 급여세 삭감 조항을 요구하고(Bresnahan & Sherman, 2020), 8월 협상이 교착에 빠지자 트럼프 대통령은 독자적으로 4개의 행정명령을 발동했는데, 그중 하나가 급여세와 관련된 것이었다.

먼저 행정명령의 내용을 요약해 보면, 연소득 10만 달러 이하인 임노동자에 한해 9월부터 12월까지 한시적으로 급여세 중 사회보장연금 명목분에 해당하는 금액의 납입을 유예하고, 이 유예 기간에 한해 이자와 페널티를 면제한다. 유예된 금액은 2021년 1월부터 4월 중에 반드시 재납부해야 하며 재납부 기간이 지나면 이자와 페널티를 적용한다(Rowan, 2020). 이 행정명령의 가장 즉각적인 효과는 해당 임금노동자들의 임금이 4개월간 6.2% 증가한다는 것인데, 이를 통해 경제 활성화를 촉진시킬 수 있다는 것이 백악관이 논리이다(Lobosco, 2020). 하지만 경제 위기 상황에서 급여세 인하의 경제 활성화 효과는 매우 제한적이라는 전문가들의 비판이 있다14)(Pesce, 2020). 왜냐하면 이미 실업률이 10%를 상회하고 실질임금이 삭감된 상태에서 급여세 인하 정도의 대책으로는 위기를 극복할 수 없기 때문이다. 이에 더해 트럼프 대통령은 이번 행정명령을 11월 대선과 연결해 정치 쟁점화하였는데, 자신이 재선될 경우 이번에 유예된 세금을 포함하여 아예 급여세를 폐지하겠다고 공언한 것이다. 그러면서 한편으로는 사회보장연금을 반드시 지켜낼 것이라는 이율배반적인 주장을 공공연하게 하고 있다(Caldera, 2020).

다른 부분에서의 증세 없는 급여세 폐지는 실질적으로 사회보장연금의 종말을 의미한다. 2019 기준 총지출된 사회보장연금액 1조 600억 달러(1280조 원) 가운데 약 89%인 9450억 달러(1100조 원)가 급여세로부터 충당되었기 때문이다(Social Security, n.d.). 최근 추계에 따르면 급여세 없이 현재의 사회보장기금^{(Social Security Trust Fund)}에서 만 연금을 지급할 경우 연기금은 2023년에 고갈되고 그 이후로는 연금 지급이 불가능해진다(Zeballos-Roig, 2020). 다행인 것이 많은 고용주(기업)들이 급여세 유예를 선택하지 않을 것이란 전망이 우세하다는 점이다. 이번 행정명령이 급여세 면제가 아닌 ‘유예’여서 고용주(기업) 입장에서는 어차피 4개월 후에 갚아야 할 부채로 남기 때문이다(Gandel, 2020). 더구나 11월 대선의 결과를 예측하기 어렵고 트럼프 대통령이 재선된다 하더라도 급여세를 폐지하기 위해서는 법안이 하원과 상원을 모두 통과해야 하는데 이는 실질적으로 매우 어렵기 때문이다.15) 이런 점에서 이번 행정명령은 실질적인 정책 구현의 수단으로 발효되었다기보다는 첨예한 정치 논쟁을 피하면서 동시에 감세라는 의제를 선점하기 위한 트럼프 선거전략^{(tax ploy)}의 일환으로 보는 것이 타당하다(Newman, 2020).

5. 나오며: 사회보장연금의 과제

이번 트럼프 행정명령은 그 실행 가능성 여부를 떠나 수면 아래 있던 사회보장연금 개혁이라는 의제를 떠오르게 하였다. 지난 4월 발표된 추계에 따르면 사회보장연기금 중 노령-유족연기금^{(OASI Trust Fund)}은 현 추세대로라면 2035년에 고갈된다(The Board of Trustees, Federal OASDI Trust Fund, 2020).16) 그리고 최근 자료에 따르면 코로나19 경제 위기로 인한 실업 증가와 실질임금 감소가 기금 고갈 시점을 2031년으로 앞당길 것이란 전망이 나왔다(Konish, 2020). 물론 연기금이 고갈된다고 해서 연금의 지급 자체가 불가능한 것은 아니다. 지금도 그렇듯이 급여세가 재원 충당의 많은 부분을 차지하고 있기 때문에 급여세가 유지되는 한 연금을 계속 지급할 수 있다. 하지만 문제는 급여세로 충당이 안 되는 부족분을 대체할 재원이 사라진다는 것이다. 2035년 기금 고갈 이후 순수 급여세로만 충당 가능한 연금액은 현재의 약 76% 수준으로 예상된다(Huddleston, 2020). 다시 말해 지금과 같은 수준의 연금을 유지하기 위해서는 24%에 해당하는 부족분을 채울 수 있는 별도의 재원을 마련하든가, 아니면 연금 지급 수준을 76%로 삭감해야 한다는 것을 의미한다. 즉 사회보장연금 개혁의 의제는 결국 증세냐 급여의 축소냐로 수렴된다.17)

먼저 증세의 경우 첫 번째 방안은 급여세 자체를 인상하는 것이고, 둘째는 현재 소득 상한선^{(wage cap)}을 인상하거나 아예 폐지하는 것이다. 이 외에도 다른 부분(예컨대 부유세 등의 신설)의 증세를 통해 마련된 재원을 사회보장연금에 투입하는 방안도 논의되고 있다. 한편 급여 축소의 경우 더욱 다양한 시나리오들이 존재하는데, 우선 현재의 연금 자체를 삭감하는 방안이 있고 다음으로 ‘완전 수급 연령^{(full retirement age)}’을 현행 67세에서 상향 조정하는 방안도 제시되고 있다. 또한 ‘물가보정^{(COLA: Cost-Of-Living Adjustments)}’ 공식을 보수적으로 개정하여 연금액의 인상 속도를 지금부터 줄여 나가자는 주장도 정치권에서 현실적인 대안으로 나오고 있다. 마지막으로 소득조사^(means-test)에 기반하여 부유층의 연금을 삭감하자는 주장도 제기되고 있다(Backman, 2020). 증세안이든 급여 축소안이든 어느 경우라도 정치권에서 섣불리 공론화하기 어려운 의제들이다. 증세안은 당연히 누구도 반기지 않는 정책이고, 급여 축소안은 7000만 명에 달하는 연금 수급자들의 반발을 불러올 것이 당연하기 때문이다.18) 그리고 무엇보다 중요한 것은 이들 대부분이 유권자라는 점이다. 이번 행정명령으로 정치권의 의지와는 상관없이 사회보장연금 개혁 논쟁이 핵심 논제 중 하나로 떠오를 것으로 예상된다. 더 나아가 차기 행정부와 의회에서 어떤 식으로 문제 해결의 실마리를 찾아 갈지 귀추가 주목되는 지점이다.