1. 들어가며

지난 4개월 동안 미국 사회는 미증유의 사태를 경험했다. 코로나바이러스감염증-19(이하, 코로나19)로 10만 명이 사망하고(Anthony, 2020) 건국 이래 처음으로 미 전역에 봉쇄령이 내려졌다. 4월 실업률은 14.7%에 도달했는데 이는 미 노동통계국이 월별 실업률을 공식 집계한 1948년 이래 가장 높은 수치이다(U.S. Bureaus of Labor Statistics). 이 기간 주가는 고점 대비 40% 가까이 폭락했고 1/4 분기 성장률은 -4.8%를 기록했다. 미래 전망은 더 암울한데 5월 실업률은 20%, 2/4분기 성장률은 -41%가 예상된다(Foster, 2020). 모든 상황이 근래 최악의 경제위기였던 2008년 금융위기를 초월하여 대공황을 연상케 한다. 그런데 아이러니한 것은 보건과 경제가 총체적 난국인 데 비해 5월 말 현재 미국의 경제 상황은 그리 나쁘지만은 않다는 것이다. 시장의 바로미터인 주가는 빠르게 안정세를 회복하였고 2008년 위기 때와 달리 주택시장도 견조하다. 물론 많은 사업체들이 파산을 신청했고 실업은 계속 증가하고 있지만 그 충격이 시장에 고스란히 전달되는 것은 아니다. 이러한 ‘기현상’이 발생한 데는 여러 가지 변수가 있겠지만 미 정치권과 연방정부의 신속하고 과감한 개입이 주요 요인이었음을 부정할 수 없다.

이 글에서는 코로나19 팬데믹에 대응하여 연방정부가 실행한 여러 정책 중 매우 중요한 정책 중 하나로 손꼽히는 현금 지원 정책에 대해 살펴보고자 한다. 흔히 경기부양지원금^{(Stimulus check)}으로 알려진 현금 지원 정책은 이미 언론을 통해 그 기술적 내용이(예컨대 ‘누가 얼마를 받는다’) 많이 소개되었다. 하지만 정책의 등장 배경과 의미에 대한 논의는 매우 부족한 실정이다. 이에 이 글에서는 지난 4개월간 코로나19 사태라는 특수한 사회경제적 여건 속에서 미국의 현금 지원 정책이 어떻게 탄생하게 되었는지 통시적이고 종합적인 관점에서 고찰해 보고자 한다. 이를 위해 먼저 미국에서 코로나 사태가 어떻게 전개되었으며 또 어떻게 경제위기를 촉발했는지 살펴볼 것이다. 이어 코로나발 경제위기에 대응하여 미 정치권이 내놓은 「코로나19 보조구호 및 경제보장법^{(CARES Act: The Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act)}」를 소개하고 그 맥락에서 현금 지원 정책의 의미와 구조를 파악한다. 그리고 2008, 2009년 현금 지원 정책과 비교하여 어떤 진화가 있었는지 알아보고, 코로나 사태에 대응하여 미국 정치권에서 논의되고 있는 추가적 현금 지원 정책을 소개하고자 한다.

2. 미국 코로나19 팬데믹의 전개

2020년 1월 21일 미 질병통제예방센터^{(CDC: Centers for Disease Control and Prevention)}는 본토에서 첫 번째 코로나 확진자가 발생했음을 공식적으로 확인한다(CDC, 2020a). 이후 2월 중순까지 뉴욕, 캘리포니아, 워싱턴 등 해안 주^{(coastal states)}의 주요 도시들을 중심으로 신규 확진자가 지속적으로 증가하였지만 미 연방정부는 소극적 대응으로 일관하였다. 보건 전문가들의 회의적인 반응에도 불구하고 1월 31일에 취한 ‘중국 체류 및 방문자에 대한 입국 금지 조치’와 선언적 수준에 지나지 않는 ‘공중보건비상^{(Public Health Emergency)}’ 선포를 제외하면 연방정부 차원에서 그 외의 대응은 전무하였다(Thielking & Facher, 2020). 이 시기에 언론에서도 코로나 문제는 비중 있게 다루어지지 않았는데, 코로나 관련 기사는 아시아나 유럽의 상황을 전하는 국제면에서나 주로 볼 수 있었고, 주요 관심은 연방하원의 대통령 탄핵안 통과 후 정치권의 출구 전략과 11월 대통령 선거에 집중되어 있었다. 2월 29일 CDC는 미국 내 코로나 관련 첫 사망 사례를 발표하고(CDC, 2020b), 그로부터 10여 일 후 세계보건기구^(WHO)는 코로나19 팬데믹을 선포한다(WHO, 2020). 이와 맞물려 3월 중순을 기점으로 미국 내 확진자 수는 폭발적으로 증가하기 시작하는데,1) 이때부터 주요 언론의 헤드라인은 ‘코로나19’가 차지하게 된다. 한편 확진자 증가세가 가장 빨랐던 뉴욕주의 앤드루 쿠오모 주지사는 주 비상사태를 선포하고 연방정부의 강력한 개입을 촉구하였으며 안일한 방식으로 대처하던 트럼프 행정부의 대응2)은 변곡점을 맞게 된다.

3월 13일을 기해 트럼프 행정부는 미 전역에 걸쳐 연방 비상사태^{(State of Emergency)}를 선포하고 코로나19 대응을 위한 긴급 자금 500억 달러(약 62조 원)를 각 주정부에 지원한다(National Conference of State Legislatures[NCLS], 2020). 하지만 초기 방역에 실패한 대응에는 한계가 있었고 바이러스는 걷잡을 수 없는 속도로 확산되어 나갔다(Fox, 2020). 6개 주에 국한되던 확진 사례가 50개 전체 주로 퍼지는 데 채 일주일이 걸리지 않았고, 비상사태 선포 후 단 2주 만에 미국은 8만 2000명의 확진자와 1000명의 사망자로 세계에서 가장 많은 확진자·사망자 보유국이 된다(Schumaker, 2020). 이 와중에 공공의료 체계의 부재와 의료 물품 및 진단키트의 부족은 사태를 더욱 악화시켰으며, 급기야 3월 18일 트럼프 행정부는 「군수물품법^{(Defense Production Act)}」에 의거하여 의료용품에 대한 강제 생산 및 동원령을 발효한다(Else, 2020). 아울러 3월 19일 코로나 대응의 총괄 지휘권을 미 보건복지부^{(HHS: Department of Health and Human Services)}에서 연방재난관리청^{(FEMA: Federal Emergency Management Agency)}으로 이관하는데, 이는 코로나19 사태를 공중보건의 위기로 국한하는 것이 아니라 국가적 재난 사태로 인정하는 것이었으며(NCLS, 2020), 동시에 초기 대응 실패의 책임을 CDC와 HHS로 전가하는 정치적 제스처였다. 통제할 수 없는 바이러스의 파급력은 주정부와 지방정부로 하여금 최후의 수단을 사용하도록 강제하였는데 그것은 바로 ‘봉쇄^(Lockdown)’였다.

3. 경제 위기와 CARES Act의 탄생

3월 19일 캘리포니아주를 필두로 각 주정부는 일명 ‘자택대피령3)’을 발효한다. 주별로 사용하는 용어의 차이는 있었지만 법령의 핵심 골자는 “필수 사업^{(essential work)}을 제외한 모든 행위 및 이동을 제한”하는 실질적 ‘봉쇄’였다. 연방제하에서 자택대피령의 발동 권한은 각 주정부에 귀속되어 있기 때문에 연방정부에서는 가이드라인을 제시할 뿐 구체적인 발효 시기와 운영 방식은 전적으로 주정부에서 결정한다(Ortiz & Hauck, 2020). 특히 시행령의 핵심은 “‘필수 사업’의 범위를 어디까지로 인정할 것인가”였는데 이 역시 주마다 다른 기준을 적용하였다.4) 정도의 차이는 있지만 거의 대부분의 주에 걸쳐 시행된 봉쇄령은 2월 말부터 하방 압력에 시달리던 미국 경제에 직격탄이 되었다. 경기 선행 지표인 국제 유가의 하락과 코로나발 경기 둔화에 대한 우려로 다우 산업 평균지수가 2월 말부터 하락세에 접어들었고, 그나마 3월 3일과 15일 두 차례에 걸친 연방준비제도이사회^{(Fed: Federal Reserve Board)}의 공격적 금리 인하가 추가 하락을 억제하는 수준이었다(Matthews, 2020). 하지만 봉쇄령으로 인해 생산과 소비를 동시에 아우르는 실물경제의 위축은 잠재돼 있던 시장 참여자들의 패닉을 폭발시켰고 3월 22일 다우 지수는 18,000대로 폭락한다.5) 이에 더하여 역대 최고의 실업 쓰나미에 대한 경고와 마이너스 성장에 대한 우려가 언론과 관계 기관들을 중심으로 쏟아져 나오기 시작했다.6) 주요 경제 지표로만 보면 이미 대공황을 뛰어넘는 미증유의 사태를 맞이한 것이다. 이제 코로나19 사태의 해법은 두 개의 트랙으로 분화하였다. 하나는 “어떻게 바이러스의 확산을 막고 의료 체계를 유지할 것인가”이고 다른 하나는 “어떻게 무너지는 경제를 지탱하고 회복시킬 것인가”이다.

미국이 처한 현실을 고려할 때, 확산 방지를 위한 유일한 대책은 봉쇄밖에 없었지만 봉쇄를 유지할 경우 경제 회복은 요원한 일이었다. 이때부터 봉쇄라는 딜레마를 둘러싼 트럼프 행정부와 주정부 사이의 갈등이 시작되는데, 보건 전문가들과 절대적인 여론의 지지를 업고 주지사들은 봉쇄령을 선택한다.7) 이제 경제 문제 해법에 대한 방정식은 단서가 하나 더 붙으며 한 층 복잡해진다. “어떻게 하면 ‘봉쇄를 유지한 채’ 경제를 살릴 것인가?” 이 고차 방정식 앞에서 백악관이 준비해 오던 경제 구제^(bailout) 방안, 즉 사회보장세^{(payroll tax)}의 전면적 폐지8)를 통한 감세안은 설 자리를 잃게 된다. 왜냐하면 봉쇄 조치로 대규모 실업이 불가피한 상황에서 고용을 전제로 한 소득세의 개편은 실효성이 없을뿐더러 그 정도의 미미한 정책으로는 대응하기엔 그 파고가 너무 컸다. 한편 3월 중순을 전후하여 학계를 중심으로 경기 부양을 위한 ‘헬리콥터 머니(중앙은행의 발권력을 동원한 현금 살포)’의 필요성이 대두되기 시작했다(Gali, 2020). 이에 화답하듯 3월 23일 제롬 파월 Fed 의장은 ‘무제한적 양적 완화^{(unlimited quantitative easing)}’를 선언하고 직접적인 채권 매입을 통해 연방정부와 시장에 달러를 ‘충분히’ 공급할 것이라고 발표했다(Matthew, 2020). 봉쇄라는 현실적 조건, 학계와 여론의 적극적 구제안 요구, 그리고 Fed의 전폭적인 재정 지원을 토대로 이제 공은 의회로 넘어간다.

이미 의회에서는 코로나19 사태의 심각성이 고조되던 3월 초순부터 민주당 신예 알렉산드리아 오카시오코르테스 연방 하원의원을 중심으로 기본 소득^{(basic income)} 도입에 대한 논의가 있었다(Relman, 2020). 한발 더 나아가 공화당 소속의 톰 코튼 연방 상원의원은 코로나19로 인한 경제위기 타개책으로 전 국민을 대상으로 하는 기본 소득^{(universal basic income)} 구체안을 제시하였다(Lahut, 2020). 그 외에도 워싱턴 정가에서는 현금 지급, 실업보험 확대, 취약 산업 부문에 대한 금융 지원 등 다양한 구제안들이 봇물처럼 터져 나온다. 공화당과 민주당 사이에 각론의 차이는 있었지만 정부의 개입이 절실한 상황이라는 기본적 전제에 대한 동의가 있었기 때문에 의회에서 논의되던 방안들을 총망라한 패키지 법안에 대한 합의는 순조롭게 진행되어 갔다.9) 특히 공화당 상원 원내대표 미치 매코널은 민주당의 동의하에 운영의 묘를 발휘하는데 2019년 1월에 하원을 통과하였지만 상원에서 1년 넘게 표류하던 법안^{(The Middle Class Health Benefit Tax Repeal Act)}을 ‘틀’로 하여 수정하는 방식을 채택한다.10) 이 지점을 주목할 필요가 있는데, 연방 헌법상 세출 증가를 수반하는 모든 법안은 하원에서만 발의할 수 있고, 대신 상원은 하원에서 전달된 법안의 모든 부분을 수정할 수 있는 권한을 갖는다(Constitution Annotated, n.d.). 이번과 같은 경우는 매우 이례적인 것으로 코로나 구제 법안과 ‘전혀’ 상관이 없지만 일단 1년 전에 하원을 통과해 상원에 계류 중인 법안을 가지고 상원에서 제목부터 내용까지 전부 고쳐서 ‘완전히’ 새로운 법안을 만든 것이다(Spencer, 2020). 이는 한편으로 신속한 법안 통과를 염두에 둔 조치라 할 수 있으며, 다른 한편으로 상원의 다수를 점하는 공화당에서 이번 법안을 주도하였음을 보여 주는 방증이라 하겠다. 이렇게 하여 초당적 합의하에 미 역사상 가장 ‘비싼’ 법안인 CARES Act가 탄생한다.

4. CARES Act 개괄

CARES Act는 3월 25일 상원을 통과하고 27일 하원을 통과하여 대통령의 승인으로 정식 발효된다. 법안 수립부터 대통령 서명까지 일사천리로 진행돼 3주가 채 걸리지 않았다. 더 놀라운 사실은 본 법안의 규모인데, 당초 1조 달러(약 1200조 원)로 추정되던 소요 예산은 양당의 협의와 수정을 거치며 2배 증액된 2조 달러(약 2400조 원)로 결정된다. 이는 앞서 설명한 대로 수정 과정에서 양당이 제시하는 안들이 포괄적으로 수용되었기 때문이다.11) 2020 회계년도 연방정부의 수입 예산이 3.9조 달러(The Balance, n.d.)인 것을 감안할 때 본 법안의 규모를 짐작할 수 있다. 법안의 제목에서 알 수 있듯 CARES Act는 코로나19 사태에 대응하여 연방정부가 지원하는 포괄적 정책들을 담고 있는데, 크게 여섯 부분(Division A to F)으로 구성되어 있다(Congress.gov, 2020a). <표 1>에서 보는 바와 같이 본 법안의 정책 대상은 개인 및 가계, 비즈니스 영역(기업과 중소 비즈니스), 지방정부 그리고 비영리 부문(공공의료와 교육)까지 사회의 모든 영역을 아우르고 있다. 먼저 할당 예산을 살펴보면, 비즈니스 영역에 투여되는 예산이 39%(20%+19%)로 가장 많으며, 이어 개인 및 가계 지원을 위해 28%가 사용된다. 그리고 지방정부와 비영리 영역에 각각 17%와 10%가 배정되었다. 예산 규모만을 기준으로 봤을 때 일단 CARES Act가 시장 친화적 법안이라는 것을 알 수 있는데, 재원의 40% 정도가 비즈니스 영역에 직접 투입되고 공적 영역과 개인 및 가계에는 각각 30%씩 배분되는 구조이다.

한편, CARES Act의 주요 정책 수단을 분석해 보면 본 법안이 지향하는 정책 목표를 좀 더 구체적으로 파악할 수 있는데, 이는 크게 세 개의 주제로 구분할 수 있다. 첫째, 개인 및 가계의 가처분소득 유지와 이로 인한 ‘소비의 진작’이다. 이를 위해 동원되는 대표적 정책 수단은 개인 및 가계에 대한 직접적인 현금 지원^{(EIP: Economic Impact Payment)}12) 정책과 실업자에 대한 추가적 실업수당 지급이다. 둘째, 비즈니스 영역의 재정적 스트레스를 완화하여 ‘고용 유지 및 확대’를 꾀하는 것이다. 대표적인 정책 수단으로 급여 지원 프로그램^{(PPP: Paycheck Protection Program)}13)을 들 수 있다. 마지막으로 공적 영역에 대한 지원을 통해 코로나19 대응의 효과성을 높이고 ‘정상화’를 촉진하는 것이다. 이를 위해 코로나19 억제 및 치료와 관련된 주체들에 직접 재정을 지원한다. 요약하면, CARES Act는 ‘소비-고용-정상화’라는 세 개의 정책 목표를 달성하기 위해 다양한 정책 수단을 동원하여 ‘개인 및 가계-시장(기업)-공적영역’을 지원하는 법안이라 할 수 있다. 이러한 거시적 맥락에서 봤을 때 EIP는 실업급여 확대 정책과 함께 개인 및 가계에 현금을 직접 지급함으로서 경제적 안정을 도모하고 궁극적으로 소비의 둔화를 억제하는 정책 수단이라 할 수 있다.

5. 현금 지원(EIP) 정책의 내용14)과 특징

앞서 언급한 바와 같이 CARES Act에서 개인 및 가계를 대상으로 하는 대표 정책은 EIP와 실업급여 확대 정책15)이다. 후자 역시 CARES Act의 주요 법안으로 많은 쟁점을 낳고 있지만 이 글의 주제가 현금 지원 정책이기 때문에 여기서는 EIP만 다루도록 한다. 먼저 EIP의 총예산은 2900억 달러(약 348조 원)로 CARES Act에 포함된 20여 개의 정책 중 PPP(3500억 달러)에 이어 두 번째로 크다(J.P. Morgan, 2020). EIP의 수급 대상은 기본적으로 납세자이다. 즉 2019 또는 2018년에 세금 보고를 한 개인 및 가구 중에서 개인의 경우 연소득이 7만 5000달러, 부부의 경우 15만 달러 이하인 경우 수급액의 100%를 받을 수 있다. 이 기준을 초과하여 개인의 경우 9만 9000달러까지, 부부는 19만 8000달러까지의 구간(일명 ‘phase out’ 구간)에서는 연소득이 100달러씩 증가할 때마다 5달러씩 수급액을 삭감하는 구조이다. 따라서 지급의 모든 절차는 연방 국세청^{(IRS: Internal Revenue Service)}에서 담당한다. 정상적으로 세금을 보고한 경우 별도의 신청이 필요 없으며 연방 국세청^(IRS)에서 기존 세금 정보를 기초로 대상자와 수급액을 결정하여 자동으로 지급한다. 다만 은퇴자의 경우 세금 보고를 하지 않았더라도 연방 국세청^(IRS)의 개별적인 신청과 심사를 통하여 수급받을 수 있다. 수급액은 개인 1200달러, 부부 2400달러 이고, 이에 더해 18세 미만의 자녀가 있는 경우 1명당 500달러씩 총 5명까지 받을 수 있다. 예를 들어, 2명의 자녀를 동반하고 2019년도 부부 합산 연소득이 15만 달러 이하인 가구의 경우 3400달러(부부 2400달러+자녀 1000달러)를 수령한다. EIP는 실업급여 확대 정책과 별도이기 때문에 만약 이 가구에서 두 부부가 코로나19 사태로 동시에 실업하였다면 이에 더해 최대 8800달러의 실업급여를 추가로 수령한다.16) 물론 EIP는 일회성 지원이고 확대 실업급여는 4월부터 7월까지로 한시적인 것이다. 하지만 위의 예는 CARES Act가 가구에 얼마나 유의미한 경제적 지원을 하는지 보여 주는 예라 하겠다.

앞 장에서 언급했듯이 EIP의 목표는 코로나19 사태로 가처분소득이 줄어든 개인 및 가계에 현금을 지원함으로써 경제적 불안을 완화하고 궁극적으로 소비를 진작하는 데 있다. 그렇기 때문에 외국인이라 할지라도 경제 활동에 참여하고 있다면(즉 세금을 제대로 내고 있다면) 수혜 대상이 된다. 반면 미국 국민이라 할지라도 정상적인 경제 활동에 참여하고 있지 않다면(즉 세금 보고가 없다면) 은퇴자 등 정당한 사유가 아닌 경우 수혜 대상에서 제외된다. 다시 말해 EIP는 국민의 경제적 기본권 보장을 위한 복지 정책이라기보다는 경제 위기 상황에서 소비 진작을 위한 경제 정책의 일환이라 보는 것이 타당하다. 그런 이유에서 이와 같은 종류의 정책을 구제^(relief) 또는 지원금^{(assistance check)}가 아니라 ‘경제부양지원금^{(stimulus’ check)}이라 부른다(Halton, 2020). EIP와 같은 현금 지원 정책이 미국에 처음 등장한 것은 부실 주택 담보 대출 문제로 촉발된 2008년 금융위기 때로 거슬러 올라간다. 당시 경기 침체를 해소할 목적으로 부시 행정부에서는 「경기부양법^{(ESA: Economic Stimulus Act)}」를 발효하는데 이 법안에 경기부양자금^{(SP: Stimulus Payment)}라 명명된 현금 지원 정책이 포함되었다.17) 한마디로 EIP는 2008년 경기부양자금^(SP)의 업그레이드 버전이라 할 수 있다. 물론 그 사이 또 다른 현금 지원 정책이 있었는데 2009년 새로 집권한 오바마 행정부에서 시행한 정책이다. 하지만 그 규모가 2008년 SP의 9분의 1 수준으로 기존 SP를 보충하는 성격의 정책이었다(Amadeo, 2020). 따라서 이 글에서는 2008년과 2020년 정책을 비교해 봄으로써 기존 정책에 비해 EIP가 어떤 특징이 있는지 살펴본다.

<표 2>에서 보는 바와 같이 두 정책 간에는 크게 세 부분에서 차이를 볼 수 있다. 먼저 수급 기준을 보면 EIP가 좀 더 선별적이다. 즉 EIP는 100% 수급을 위한 소득 기준액을 SP 보다 낮춤으로써 지급 대상의 범위를 조금 축소하였다. 참고로 2020년 소득 하위 80% 기준은 13만 3000달러이고, 90% 기준은 18만 7000달러이다.18) 이를 근거로 추정해 보면 EIP의 경우 대략 소득 하위 85%까지 그리고 SP는 대략 소득 하위 89%까지를 수급 대상으로 규정한다고 볼 수 있다. 다음으로 최대 수급액을 보면 EIP가 SP 대비 70% 정도 증가하였다. 마지막으로 법안 제정부터 지급 개시까지 걸린 시간을 보면 SP의 경우 약 세 달 정도가 소요된 반면 EIP는 단 2주밖에 걸리지 않았다. 요약하면 EIP는 SP와 비교했을 때 지급 대상의 범위를 약간 축소하는 대신 수급액을 대폭 증가하고 매우 신속하게 집행하였다는 특징이 있다. SP의 효과는 그리 고무적이지 않았는데 그 이유로 수급액이 충분하지 않았다는 점과 지급 시기가 너무 늦었다는 점이 지적되었다(Amedeo, 2020). 따라서 EIP는 이를 반면교사로 삼아 과감한 증액과 신속한 전달에 방점을 둔 현금 지원 정책을 편 것이라 할 수 있다. 과연 이러한 전략이 어떤 효과를 유발했는지는 아직까지 불분명하다. 5월 말 현재 아직 수급이 진행 중인 상황에서 EIP의 효과에 대한 실증적 연구는 몇 개월 뒤에나 가능할 것이기 때문이다. 하지만 가계의 경제적 안정화를 통해(비록 단기성일지라도) 시장의 긴장을 완화하는 데 일정 부분 역할을 한 것으로 보인다(Randall, 2020).

6. 경제 불안 가중과 향후 전망

일단 EIP를 포함한 CARES Act는 소기의 목적을 달성한 것으로 보인다. 즉 급한 불을 끈 것이다. 하지만 문제는 7월 이후이다. 일회성인 EIP의 효과는 당연히 사라질 것이고 7월을 기점으로 확대 실업급여도 종료된다. 봉쇄의 파급력은 생각보다 컸다. 3월 이래 실업급여 신청자가 4000만 명을 넘어섰고(Tappe, 2020), 중소 사업장을 중심으로 파산이 급증하고 있다(Peterson, 2020). CARES Act의 또 다른 기둥이라 할 수 있는 PPP의 효과가 반감할 수 있다는 전조이다. 아직 봉쇄의 해제와 경제의 정상화가 요원한 가운데 벌써 코로나19 2차 확산에 대한 경고가 들리고 있다(Andrew, 2020). 두 번째 구제책에 대한 요구가 대두되는 이유이다. 워싱턴 정가에서는 이미 4월 말부터 두 번째 구제안에 대한 논의가 시작되었다. 이 글에서는 여러 구제안 가운데 현금 지급 정책에 초점을 맞추고 있으며, 5월 말 현재 하원을 통과한 두 개의 대표안을 소개하고자 한다.

먼저 가장 급진적인 안으로 꼽히는 「국민 비상자금 지급법안^{(EMPA: Emergency Money for the People Act)}」이 있다. 두 명의 민주당 하원의원(팀 라이언^{(Tim Ryan)}과 로 카나^{(Ro Khanna)})이 공동 발의한 법안으로, EIP를 기반으로 수급 대상, 수급액, 수급 기간을 대폭 확대한 것이다. 개인(가구) 연소득 13만(26만) 달러 이하의 개인 및 가구를 대상으로 매달 개인(부부)에게 2000(4000)달러를 향후 1년간 지급하는 것이다. EIP와 마찬가지로 부양 자녀 1명당 500달러를 추가로 지급한다(Congressman Ro Khanna, 2020). EMPA는 내용상 보편적 기본 소득에 가장 가까운 법안으로, 이론적으로 전 국민의 97% 이상을 지급 대상으로 한다. 두 번째 법안은 민주당 원내 지도부의 지지를 받아 니타 로웨이^{(Nita Lowey)} 하원의원이 대표 발의한 「건강 및 경제 회복을 위한 종합 긴급 대책 법안^{(HEROES Act: Health and Economic Recovery Omnibus Emergency Solutions Act)}」이다. EMPA가 EIP의 증보판이었다면 HEROS Act는 CARES Act의 확장판이라 할 수 있다. CARES의 Act의 기본 골격을 유지하며 확대 실업급여를 2021년 1월까지 연장하고 EIP와 마찬가지로 개인 및 가계를 대상으로 일회성 현금 지원(개인 1200달러, 부부 2400달러)을 하되 부양 자녀 1명당 추가 지급액을 1200 달러로 상향하는 것이다(Congress.gov, 2020b). 이 외에도 지방정부와 비즈니스 영역을 위한 직접 지원도 대폭 확대하였다. 제목에서 알 수 있듯 ‘종합 대책^{(omnibus solution)}’을 담다 보니 추정 예산은 3조 달러(약 3600조 원)에 달한다.

일단 이 두 법안 모두 민주당이 장악한 하원을 통과하였지만 상원에서의 통과는 사실상 어려워 보인다. 무엇보다 공화당 지도부에서 법안에 대한 부정적인 입장을 여러 차례 피력하였고(Friedman, 2020) CARES Act가 초당적 합의로 통과되었던 것과 달리, 이 두 법안의 하원 표결 결과는 당파성(민주당 찬성-공화당 반대)을 여실히 보여 주기 때문이다. 그럼에도 불구하고 이 두 법안에 관심을 가지는 이유는 상원 통과 여부를 떠나 향후 전개될 논의에 토대가 될 수 있기 때문이다. 또한 정치경제적 불확실성이 최고조에 달한 현 미국의 사정19)을 고려할 때 예상치 못한 여야 간 극적 합의가 도출될 수도 있다. 그 시기와 구체적 방법을 예단할 수는 없지만 현금 지원 정책을 포함한 2차 구제안이 조만간 나올 것으로 예상된다.

7. 나가며

현금 지원 정책을 포함한 모든 경제 부양 정책의 가장 큰 딜레마는 “미래의 재정 적자 위험을 무릅쓰고 현재의 사태를 해결할 것이가” 아니면 “미래의 재정 안정을 위해 현재의 위험을 감내할 것인가” 이 둘 사이의 고민이라 할 수 있다. 이론적으로야 각각의 비용-편익을 분석하여 사회적 이익을 최대화하는 방향으로 나아가면 되지만 주지하다시피 현실에서 불가능한 이야기이다. 따라서 모든 결정은 결국 그 사회의 정치적 판단에 맡겨진다. 코로나19 사태를 경험하며 미국의 정치권은 전자를 선택한 경우라 할 수 있다. 즉 미래의 재정 적자를 고려하기에 현실의 위험성이 너무 크다고 판단한 것이다. CARES Act에 소요된 2조 달러에 달하는 정책 집행 예산은 고스란히 미래의 부채로 넘어갈 것이다. 그러나 최근 미 의회예산국^{(CBO: Congressional Budget Office)}은 일련의 정부 개입 조치들이 코로나19 사태로 인한 경제 악영향을 부분적으로 완화할 수 있을 것이란 전망을 내놓았다(Cox, 2020). 미래의 재정 적자를 담보로 사용된 예산이 결코 낭비가 아니며 어쩌면 더 큰 사회적 비용을 예방하는 투자일 수 있다는 것이다.

지난 4개월 동안 코로나19 사태를 겪으며 미국이 보여 준 교훈은 크게 두 가지로 요약된다. 이 두 교훈 모두 ‘정부의 역할’과 ‘시기^(timing)’라는 공통분모를 내포한다. 첫 번째 교훈은 방역과 공공보건의 실패로 인한 후폭풍으로, 이는 위기 상황에서 정부의 안일한 대응과 실기^(失期)가 어떤 사회경제적 참사를 몰고 오는지 여실히 보여 주는 대목이다. 두 번째 교훈은 열악한 경제사회 여건 가운데 나름의 자구책으로 최악의 경제 파국을 피한 것인데, 이는 정부의 적극적 개입과 신속한 대응이 위기를 타개하는 데 얼마나 결정적인지를 보여 준다. 그 연장선상에서 CARES Act는 경제위기의 해법이 결국 ‘소비’와 ‘고용’으로 귀결된다는 것을 보여 준다. 그리고 EIP는 경제적 위기 상황에서 현금 지원 정책의 중요성을 방증한다. 전 지구적 현상으로 당분간 보건과 경제의 불확실성이 계속될 것이라는 데 이견이 없다. 미래를 대비하는 입장에서 미국의 최근 경험은 중요한 단초가 되리라고 본다.