1. 들어가며

일본에서는 전국의 아동상담소^{(児童相談所: 아동학대 방지 주관 기관)}에 들어오는 아동학대 상담이 1990년의 1차 집계 이후 27년 연속으로 증가하고 있다(유야마 아쓰시, 2017, p. 103). 전국의 아동상담소가 아동학대 상담으로 처리한 건수를 보면 2008년 4만 2664건, 2013년 7만 3802건, 2018년 15만 9850건으로 급속히 증가하고 있으며, 이미 10년 전의 3.7배, 5년 전의 2.2배 수준이다(厚生労働省, 2019, p. 1).1)

게다가 2018년에는 일본 국회를 긴장시키는 사건이 도쿄도 메구로^(目黒)구에서 발생했다. 도쿄도에 사는 한 어린이(당시 5세)가 2018년 3월 학대 끝에 숨졌는데 이 어린이는 음식도 제대로 못 먹어 몸무게가 12.2kg에 지나지 않았다. 언론의 보도로 아동상담소가 이 어린이를 과거에 두 번이나 긴급보호한 적이 있다는 사실도 밝혀졌다(産経新聞社, 2018b). 아동학대 방지를 위해 활동하는 비영리단체^(NPO) ‘Think Kids’의 고토 게이지 변호사는 “아동상담소만으로 사안을 떠안았던 것이 가장 큰 문제였다. 경찰과 정보를 공유했더라면 막을 수 있는 사건이었다”며 아쉬워했다(産経新聞社, 2018a). 도쿄지방재판소는 어린이를 학대하여 사망하게 한 아버지에게는 징역 13년을 선고하고, 남편에게서 가정폭력을 당하고 있던 어머니에게도 ‘(가정을 방문한 아동상담소 직원을 쫓아내 아무도 딸에게 개입할 수 없는 상황을 만드는 등) 딸에 대한 남편의 폭행을 허용했다’는 이유로 징역 8년을 선고했다(朝日新聞社, 2019b; 朝日新聞社, 2019c). 이 글에서는 급속히 증가하는 일본의 아동학대에 대한 정책적 대응을 아동 가정 종합 지원 거점 사업을 중심으로 그 설치 배경, 현황과 과제를 논의한다.

2. 아동상담소의 한계와 역량강화

2018년 4월 현재 전국의 아동상담소 직원은 아동복지사 3426명, 아동복지사 슈퍼바이저 666명, 아동심리사 1447명, 의사 658명, 보건사 140명 등 총 1만 2116명이지만(厚生労働省, 2018b, p. 11), 아동학대 상담 건수가 폭증하는 바람에 아동상담소는 계속 인력 부족에 시달리고 있다. 아동상담소는 2008년 197곳, 2013년 207곳, 2018년 210곳으로 증가세가 미미하고, 아동상담소의 핵심 인력인 아동복지사 역시 2008년 2358명, 2013년 2771명, 2018년 3426명으로 아동학대 상담 건수의 증가세를 따라가지 못하고 있다(厚生労働省, 2017, p. 4; 厚生労働省, 2018a, pp. 584, 589; 厚生労働省, 2018b, p. 11).

아동상담소의 고민은 인력 부족만이 아니다. 부모와의 관계를 유지하지 못하면 개입 이후의 지원을 제대로 제공할 수 없으므로 아동상담소는 소극적으로 개입하는 데 그치고 만다. 개입팀과 지원팀을 아예 분리하는 아동상담소도 있다. 그러나 2017년 시점에서 개입팀과 지원팀을 분리하여 활동하는 아동상담소는 전체 아동상담소의 35.4%에 불과하며 인력 부족 때문에 대부분의 아동상담소는 개입팀과 지원팀을 분리할 수 없다(厚生労働省, 2018b, pp. 12, 16). 아동의 위험 수준조차 정확히 파악하기 어려운 실정이다(朝日新聞社, 2019a).

아동상담소의 업무는 과중하다. 보호자와의 관계나 아동의 안전에 민감하게 대응해야 하므로 항상 긴장을 풀 수 없다. 전국의 아동상담소에서 근무하는 아동복지사 50명 중 1명은 정신질환을 이유로 휴가를 내거나 휴직을 한다. 아동상담소 직원에게 특히 어려운 일은 보호자와의 관계 구축이다(毎日新聞社, 2019).

일본 정부는 도쿄도의 2018년 아동학대 사건을 계기로 2018년 말에 전국의 아동상담소에 아동복지사 약 2020명, 아동심리사 약 790명, 보건사 약 70명을 충원하기로 하였고(日本経済新聞社, 2018), 개입팀(일시 보호 담당)과 지원팀(보호자 지원 담당)의 분리를 요구하기도 했다(日本経済新聞社, 2019b).

또 정부는 훈육을 위한 체벌도 법률로 명확히 금지했다. 이미 해외 54개국은 체벌을 법률로 금지하고 있으며 일본 정부도 이를 따라 2019년에 아동학대방지법 개정안과 아동복지법 개정안을 국회에 제출했으며, 참의원 본회의에서 만장일치로 가결하여 부모의 체벌을 법으로 금지한 것이다(日本経済新聞社, 2019b).2) 이와 아울러 정부는 ‘체벌을 정당화하는 구실’로 지적받아 온 ‘징계권’의 수정을 검토하기로 하였다(日本経済新聞社, 2019b). 즉 “친권을 행하는 자는 제820조의 규정에 의한 감호(監護) 및 교육에 필요한 범위 내에서 그 자녀를 징계할 수 있다.”라는 민법 제822조의 수정을 검토하기로 한 것이다. 이러한 대책의 효과에 대해서는 아직 평가하기 이르다. 하지만 체벌이 법으로 금지되었으므로 앞으로는 아동상담소가 가정에 개입하기 쉬워질 것이다.

자민당 의원연맹과 초당파 유지 연구회^{(超党派有志の勉強会)}는 아동상담소 수를 늘리기 위하여 기존의 도도부현(광역지방자치단체)과 정령 지정 도시(특례시)뿐만 아니라 새로이 중핵시(인구 20만 명 이상 지자체)에 아동상담소 설치를 의무화하자고 제안했으나 재정난을 겪는 지자체들의 반발로 아직 이루어지지 않았다(日本経済新聞社, 2019a).3) 그러나 중앙 부처인 총무성은 지자체의 아동상담소 설치를 돕기 위하여 아동상담소 설치 비용의 국고 부담률을 50%로부터 70%로 인상하기로 했고, 임시로 아동을 보호하는 ‘일시보호소’ 설치도 지원하기로 했고, 아동상담소에 근무하는 아동복지사의 월급을 8000엔, 아동심리사의 월급을 2만 엔 증액하기 위한 보조도 제공할 것으로 전망된다(NHK, 2020).

실은 중핵시는 2004년부터, 특별구(도쿄도 23구)4)도 2016년부터 아동상담소를 설치할 수 있었다(日本経済新聞社, 2019a). 그러나 2019년 기준으로 전국의 중핵시와 특별구 58곳 중 아동상담소를 설치했거나 설치할 예정인 곳은 아직 16%(설치 3곳, 설치 예정 1곳, 설치 검토 5곳)에 불과하며, 도도부현의 업무 중복이나 운영비 부담을 우려하여 아동상담소 설치에 신중한 지자체(31곳)나 아동상담소를 설치하지 않겠다는 지자체(18곳)가 많다(東京新聞社, 2019).5) 아동상담소를 늘리려면 중앙정부의 보조는 필수적이다.

3. ‘아동가정종합지원거점’ 사업을 통한 학대 대응 강화

정부는 아동상담소의 역량을 키우고 있을 뿐 아니라 아동 관련 상담을 받는 ‘아동가정종합지원거점’을 모든 시정촌(기초자치단체)에 배치하는 대안을 추진하고 있다. 이는 2016년의 아동복지법 개정6)으로 시작된 것이며, 중앙정부는 재정을 투입하여 기초자치단체 수준의 지원 거점 마련을 가속화하려는 것이다(日本経済新聞社, 2018). 일본의 모든 시정촌은 2022년까지 아동가정종합지원거점을 설치해야 한다. 아동상담소라는 기관 중심의 지원 체제를 시정촌이라는 지역 중심의 지원 체제로 뒷받침하려는 움직임이라 할 수 있다.

사실 도도부현은 ‘지역’에서 멀다. 아동은 시정촌 수준에 생활 기반을 두고 살고 있으므로 아동의 문제에 제대로 개입하려면 시정촌 수준의 유관 기관의 지지를 얻어야 한다. 그러므로 아동상담소(도도부현의 행정기관)와 시정촌의 행정기관 간에 조율이 이루어지도록 아동상담소를 지지하는 시정촌 수준의 지원 거점을 키우는 것이다(朝日新聞社, 2019a). 사실 아동상담소가 학대와 같은 절박하고 심각한 사례에 집중하려면 시정촌의 지원 거점에서 아동 관련 상담을 어느 정도 맡아 줘야 한다. 시정촌은 상대적으로 재정에 어려움을 겪고 있으므로 중앙정부가 시정촌의 지원 거점 마련을 재정적으로 지원하는 것이다(毎日新聞社, 2018).

아동가정종합지원거점을 마련한다는 것은 가정이나 임산부의 과제까지 포함해서 아동과 관련된 상담과 서비스를 제공하는 조직과 네트워크를 확보한다는 뜻이다. 특히 주목할 만한 것은 시정촌이 기존에는 지자체 예산만으로 아동학대에 대처해 왔는데 중앙정부의 보조금으로 아동 관련 사례에 대응하는 조직을 확충할 수 있다는 점이다. 중앙정부의 보조를 받으면 시정촌이 인력을 확충하기 쉬워진다. 또 아동 전문가를 채용하면 전문 지식에 기초한 지원이 가능해진다. 시범 사업에 참여하는 지자체 대부분은 “법률에 의거한 규정이 생겼다는 점과 중앙정부와 광역지자체(도도부현)가 지지해 준다는 점에서 인사 부서에 인원 확충을 요구하기가 쉬워졌다.”라고 밝혔다(鈴木秀洋, 2019a, pp. 1, 2).

아동가정종합지원거점 사업의 공식 명칭은 ‘시정촌 아동가정종합지원거점 운영 사업’이며 이 사업에 2017년 154억 엔, 2018년 159억 엔의 예산이 투입됐다. 아동복지법은 시정촌을 아동의 복지를 책임지는 기관으로 규정하고 있으므로 중앙정부는 시정촌의 아동가정종합지원거점 마련을 재정적으로 보조한다.

구체적으로는 시정촌이 2017년의 시정촌 아동가정종합지원거점 설치 운영 요강(市区町村子ども家庭総合支援拠点設置運営要綱 平成 29年 3月 31日付 け雇児発0331第49号)에 기초하여 아동, 가정, 임산부를 위한 지원 거점을 마련하고 있으며, 지원 거점의 구체적인 업무는 ① 아동, 가정, 임산부의 전반적 실태 파악, 정보 제공, 상담, 조정 ② ‘요지원 아동’ 및 ‘요보호 아동’을 위한 지원 업무(위기 판단, 조사, 사정, 지원 계획, 지원, 지도) ③ 유관 기관과의 연락 조정 등이다. 아동가정종합지원거점은 2018년 2월 기준으로 전국에 114곳이 설치됐다. 운영 기관은 시정촌이며, 시정촌은 사업의 일부를 사회복지법인 등에 위탁할 수 있다. 국고 보조 비율은 2분의 1이므로 시정촌은 비용의 절반을 중앙정부로부터 보조받을 수 있다(厚生労働省, 2018b, p. 30).

시정촌은 기본적으로 아동가정종합지원거점에 ‘아동가정 지원원^(支援員)’, ‘심리 담당 지원원’, ‘학대 대응 전문원^(専門員)’을 두어야 한다. 아동가정 지원원은 실태 파악, 상담, 종합 조정, 지원, 지도를 담당하며 사회복지사, 정신보건복지사, 의사, 보건사, 보육사 등의 자격이 있어야 한다. 심리 담당 지원원은 심리 판정, 아동과 보호자의 심리 치료를 담당하는 직원이며, 대학이나 대학원에서 심리학을 전공한 자여야 한다. 학대 대응 전문원은 학대 상담, 학대 가정의 지원, 아동상담소·보건소·보건센터와의 연계를 담당하며 사회복지사, 정신보건복지사, 의사, 보건사 등의 자격이 있어야 한다. 단, 아동가정 지원원이나 학대 대응 전문원은 당분간 사회복지사, 정신보건복지사, 의사, 보건사, 보육사 등의 자격이 없어도 후생노동성에서 정한 교육을 받으면 맡을 수 있다(厚生労働省, 2017a, pp. 7-10; 厚生労働省, 2017b, pp. 8-10).

정부는 최소 배치 인원수도 규정했다. 소규모 A형(아동 인구 9000명 미만 지자체)이면 아동가정 지원원 상시 2명, 소규모 B형(아동 인구 9000명 이상 1만 8000명 미만 지자체)이면 아동가정 지원원 상시 2명과 학대 대응 전문원 상시 1명 등 총 3명, 소규모 C형(아동 인구 1만 8000명 이상 2만 7000명 미만 지자체)이면 아동가정 지원원 상시 2명과 학대 대응 전문원 상시 2명 등 총 4명, 중규모형(아동 인구 2만 7000명 이상 7만 2000명 미만)이면 아동가정 지원원 상시 3명과 심리 담당 지원원 상시 1명과 학대 대응 전문원 상시 2명 등 총 6명, 대규모형(아동 인구 7만 2000명 이상)이면 아동가정 지원원 상시 5명과 심리 담당 지원원 상시 2명과 학대 대응 전문원’ 상시 4명 등 총 11명을 배치해야 한다. 단, 소규모 B형 이상은 아동 1000명당 아동학대 상담 건수가 전국 평균을 웃돌면 정해진 산정식7)에 따라 학대 대응 전문원의 최소 배치 인원이 늘어난다(厚生労働省, 2017a, pp. 7-10; 厚生労働省, 2017b, pp. 8-10). 아동가정종합지원거점에 대한 중앙정부의 보조 단가(1거점 기준)는 시정촌에서 직접 운영할 경우를 기준으로 소규모 A형은 372만 1000엔, 소규모 B형은 943만 8000엔, 소규모 C형은 1566만 엔, 중규모형은 2087만 3000엔, 대규모형은 3870만 1000엔이며, 추가 배치에 대한 보조 단가는 1인당 271만 5000엔이다(厚生労働省, 2018c, p. 4).

정부는 시정촌의 육아세대포괄지원센터와 아동가정종합지원거점에서 상대적으로 덜 심각한 사례를 맡고, 도도부현의 아동상담소를 심각한 사례에 집중시키려는 것이다. 즉, 시정촌의 육아세대포괄지원센터에 임신·출산·육아 관련 조사, 상담, 지원을 맡기고, 시정촌의 아동가정종합지원거점에 요보호 아동과 관련한 조사, 사정, 상담, 지원, (긴급보호 이후의) 후속 지원을 맡기고, 도도부현의 아동상담소를 절박하고 심각한 학대 사례의 상담, 조사, 진단, 보호, 가정 위탁, 시설 입소에 집중시키는 것이다. 특히 시정촌의 아동가정종합지원거점에는 보건의료기관, 지역 육아 지원 거점, 아동관, 보육소·유치원, 학교, 민생위원, 민간단체, 위탁모, 유아원, 아동상담소, 아동 양호시설, 변호사협회, 아동 심리 치료 시설, 경찰로 구성된 요보호 아동 대책 지역협의회의 각 기관 책임을 명확하게 하는 역할도 담당하게 한다(鈴木秀洋, 2019a, p. 3).

4. 나가며: ‘아동가정종합지원거점’의 사례와 도전과제

지금까지 아동상담소의 아동복지사 수는 매우 부족했으며, 이러한 문제는 최근의 학대 사건 보도나 호우와 지진으로 인한 아동 관련 상담 건수의 증가에 따라 심화되었다. 학대라는 행위만 표적으로 하면 해결하기 어려운 복잡한 사례와 단기 개입으로는 해결하지 못하는 사례가 많아졌다. 이처럼 지원 현장의 부담이 커졌으므로 인력 충원도 필수적이다.8) 이에 일본 정부도 최근 아동상담소의 인력 확충과 지역 거점 마련을 추진하고 있다.

한편 아동상담소에서는 “인력을 확충하려면 아동 복지의 현장 경험이 없는 신입 직원을 배치하게 된다”, “원래 경험 적은 직원이 많은 아동상담소에 신입 직원이 많이 들어오면 지원의 수준이 낮아질 뿐 아니라, 신입 직원을 위한 교육 때문에 아동상담소가 지원에 집중하기 어려워진다”는 현장의 강력한 문제 제기가 잇따랐다(鈴木秀洋, 2019b). 아동복지법 제13조 제3항에서 정하고 있는 느슨한 아동복지사 임용 자격을 엄격하게 하면 아동상담소에서 인력을 확보하기 어려워진다는 점, 그리고 인력을 육성하려면 시간이 걸린다는 점을 고려하면 지금은 조직과 지역을 활용하는 것이 현실적일 수 있다(鈴木秀洋, 2019b).

아동가정종합지원거점의 구상을 이끈 스즈키 히데히로 일본대 교수에 의하면, 직원 개개인의 성장이 필수적이지만 지금 당장 해야 할 일은 아동상담소의 아동복지사에게 법령, 보육, 보건의료, 심리 등 모든 지식을 기대하는 것이 아니라 보육사, 보건사, 의사, 심리사, 변호사 등 복수의 전문직과 함께 팀으로 활동하고 각각 다른 관점에서 위기 수준을 판정할 수 있는 조직을 만드는 것이다. 즉 2016년 아동복지법 개정에 의해 도입되고 2022년까지 모든 시정촌에 설치될 아동가정종합지원거점을 중심으로 지역 네트워크인 요보호아동대책지역협의회와 함께 움직이는 것이다(鈴木秀洋, 2019b).

아동가정종합지원거점을 설치한 사례를 보면 와카야마^(和歌⼭)시에서는 육아 지원 기관인 아동종합지원센터를 아동복지법에 의한 아동종합지원거점으로 지정하여 정신보건복지사나 임상심리사 등 유자격 상근 직원을 추가로 배치했다. 기존의 기관에 학대 담당 기능을 추가하는 방식을 취한 것이다. 와카야마시에서는 새로운 건물을 짓고 1층과 2층에 어린이집, 3층과 4층에 아동종합지원거점을 두는 방식으로 운영하고 있다. 아동종합지원거점의 직원이 어린이집을 방문하여 어린이집 교사에게 아동의 상황을 듣거나 아동에게 학대받았을 때 주위에 도움을 요청하도록 가르치는 등 학대 예방에 노력하고 있다(読売新聞社, 2020).

반면, 도쿄도 미나토^(港)구에서는 아동가정종합지원거점으로 아동가정종합지원센터 건물을 짓고, 그 건물에 아동상담소, 일시보호소, 모자생활지원시설을 입주시키려고 했으나 ‘품격 있고 활기 찬 동네에 맞지 않다’, ‘땅값이 떨어진다’ 등의 이유로 갈등이 적지 않았다(産経新聞社, 2019).

학대는 특수한 가정의 특이한 사건이 아니며, 학대 직전의 수준에서 육아를 고민하는 부모도 많으므로 지원 거점이 필요하나 전국 시정촌 약 1700곳 중 아동가정종합지원거점을 설치한 지자체는 아직 10%도 안 된다. 모든 시정촌은 2022년까지 아동가정종합지원거점을 설치해야 한다. 남은 2년, 변화를 계속 지켜봐야 할 시점이다.