가. 주거 정책2)

미국 내 1인 가구 수 증가와 전체 인구 대비 상대적인 비중의 증가는 주택 공급 및 임대주택의 공급 결정에 크게 영향을 미치는 요인이다. 미국 1인 가구를 위한 주택 정책은 크게 주택금융 정책, 임대료를 지원하는 바우처 제도, 주거 지원 정책과 건축법상 규제 완화 정책 등으로 구분할 수 있다. 미국 주택 정책의 기조는 ‘자가 주택의 보급을 확대하는 것’으로 이러한 기조를 실현하기 위해 미국은 저소득층 대상의 주택 공급을 공공 부문에서 담당하고 있다. 공공 부문에서 주택금융 시장을 통제하거나, 자가 주택을 구입하기 위한 주택 자금 대출을 할 때 그 이자에 대한 소득공제를 해 줌으로써 개인의 주택 구입을 지원하고 있다. 저소득층에 해당하는 1인 가구를 위하여 주택 지원을 하고 있으나, 대부분 주택금융 정책 혹은 임대료를 지원하는 내용의 바우처 제도 등에 한정되어 있는 상황이다(김윤영, 2017).

1인 가구 관련 주택 정책을 구체적으로 살펴보면 첫째, 1930년에 도입되어 정부 주도하에 확대하고 있는 저소득 1인 가구를 위한 ‘싱글 룸 거주^{(SRO: Single Room Occupancy)}’ 프로그램이 있다. SRO 프로그램은 미국 주택도시부^{(HUD: U. S. Department of Housing and Urban Development)}에서 지정한 특수 주거 유형^{(Special Housing Types)} 중 하나로, 연방정부가 정한 소득 기준의 150% 이하인 가구가 원칙적으로 지원 자격을 갖게 된다. 주요 지원 내용은 프로그램의 중심 역할을 하며 주택 및 거주자 관리 등 전반적인 업무를 담당하는 지역 기반의 공공주택기관^{(PHAs: Public Housing Agency)}이 HUD와 연간 기부 계약을 체결해 노후화된 호텔, 빈집, 이용되지 않는 학교 등과 같이 활용도가 비교적 낮은 시설을 리모델링 혹은 신축하여 저소득층, 노숙자, 저임금 노동자, 약물중독자 등과 같이 사회적 약자에 속하는 1인 가구에 공급하는 것이다.

우리나라 서울시 공공 지원형 공동체주택의 리모델링형 추진 방식과 유사하지만 SRO는 공공주택 전문기관의 생활 지원 프로그램 등을 제공하는 것이 차이점이라고 하겠다(임보라, 2018). 즉 이 프로그램에서는 1인 가구에 주택을 제공할 뿐만 아니라 시설 유지, 관리 서비스와 함께 의료, 법률 상담, 직원 교육 및 직업 알선 등을 통해 자활을 지원한다(이민홍, 전용호, 김영선, 강은나, 2015).

둘째, 주택 바우처 제도를 들 수 있다. 주택 바우처는 극빈층의 주거권을 보장하기 위해 임차료를 보조해 주는 임차인 지원 바우처의 일종이라고 할 수 있다. 주택 바우처 임대인은 프로그램에서 정한 일정 수준 이상 주택의 질적 측면에 대한 기준^{(Housing Quality Standards)}을 만족시켜야 하고, 해당 주택을 바우처 주택으로 등록하여 주택 검사 시 기준을 충족시켜야 한다. 저소득층에 해당하는 1인 가구는 소득 수준을 포함한 기타 지급 요건에 충족할 경우 주택 바우처를 통해 주거비를 지원받을 수 있게 된다. 저소득 무주택자에 대한 임차료 주택 바우처 프로그램은 연방주택청에서 운영을 총괄하고 프로그램의 집행과 관리는 지방주택청에서 담당한다. 미국 연방정부는 주택 바우처 발급을 통해 저소득 임차인의 임차료를 보조하는데, 월 소득액 중 임차료의 비율이 일정 정도를 초과할 경우 그 초과 금액만큼을 지원한다. 공공임대주택의 공급과 관리 책임을 위해 설립된 지방주택청은 관할 구역 내 주택 바우처 프로그램을 관리하는 데 상당한 책임과 자율권을 행사한다.

이런 주택 바우처 제도에 대해 재정상 문제로 찬반 논쟁이 이어지고 있다. 바우처를 지지하는 쪽은 바우처 제도가 비용 측면에서 효과적이라면서 민간 주택시장을 활용하여 선택권을 행사할 수 있도록 한다고 강조한다(박미선, 2014). 반대하는 쪽은 바우처가 지역 주택시장에 부정적인 효과를 미쳐 임대료 상승을 유발하므로 결국 주거지 선택이 자유롭지 못하게 될 것이라는 점을 지적한다. 실제로 예산 할당 방식인 주택 바우처의 수급 규모는 지난 10년간 예상과 달리 크게 늘지 않았는데, 이는 민간 임대주택의 저가 재고 감소, 임대료 상승, 수급자의 소득 감소 등에 기인한다(박미선, 2014; 진미윤, 2017).

셋째, 2014년에 도입된 마이크로하우징 관련 규제 정책을 들 수 있다. 마이크로하우징이란 미국 시애틀시에서 젊은 층 1인 가구가 급격히 증가하면서 시애틀에서 제공하는 주택 형태이다. 혼자 사는 젊은 층을 위해 제공하는, 약 11m²의 협소한 공간을 가진 초소형 주택으로, 이 주택에서 혈연관계가 없는 8명 이하의 사람들이 독립적인 공간과 공공 사용 공간을 나누어 함께 거주한다. 이에 적합한 주택 정책과 신규 마이크로주택 건설 사업에 대한 적절한 규제 및 디자인 가이드라인 등의 필요성이 높아지면서 시애틀에서는 작은 집에 살더라도 주거권이 보장되어야 한다는 취지로 마이크로주택 등에 대한 규제 정책을 마련하여 발표하는 등 노력하고 있으나 지나치게 협소한 공간 등과 같은 한계로 인해 논란이 지속되고 있다.

넷째, 저소득의 젊은 1인 가구를 대상으로 주택 비용을 지원하는 SHFYA^{(Supporte Housing for Families and Young Adults)} 프로그램이 있다. SHFYA 프로그램에 따라 입주하게 되는 주택의 경우 하나 이상의 침실과 거실이 구비되어 있어야 하고, 화장실과 욕실은 건물 내에 있어야 한다. 정책 대상은 고등교육기관에 등록한 24세 이하의 학생(예비역이 아니고, 결혼하지 않았으며, 자녀가 없어야 하고, 부모와 거주하지 않아야 함)으로서 기존 주거 지원 프로그램의 수혜를 받지 않는 학생 중 저소득 학생(연방정부가 정한 소득 기준의 200% 이하)이어야 한다. 장학금을 받는 학생의 경우 장학금액이 저소득액 상한선을 넘지 않아야 한다. 부모가 저소득층이어서 주거 지원을 받는 것과 별개로 지원을 받을 수 있다. 추가적으로 연령 초과로 인한 보호시설 퇴거 대상자, 가출자, 홈리스도 지원받을 수 있다.

이 외에 노인 전용 주거복합단지, 이동식 주택 단지, 에코하우징 같은 노인 주택이 있어 1인 가구의 큰 비중을 차지하는 노인들을 지원하고 있다.

나. 돌봄, 의료 정책3)

2017년 미국 전체 인구 중 1인 노인 가구의 비율이 7%로 2000년보다 2배 증가하고, 65세 노인 중 1인 가구 비율이 19.3%에 달해 노인 돌봄이 큰 정책적 이슈로 자리 잡고 있다. 노인 돌봄 가족의 부담을 덜어 주고, 그들이 더 지속적으로 돌봄을 제공할 수 있도록 2000년부터 돌봄가족지원법^{(NFCSP: National Family Caregiver Support Program)}을 제정하여 시행하고 있다(김윤영, 2017). 미국의 노인복지법에 따르면 돌봄 가족은 혈연에 의하지 않는 자도 포함하기 때문에 1인 노인 가구를 위한 법으로 간주할 수 있다.

미국 노인을 위한 포괄적 커뮤니티 기반 케어 프로그램 중 노인 통합 진료서비스로 PACE^{(Program of All-inclusive Care for the Elderly)}를 들 수 있다. PACE는 통합적이고 조정된 개인 맞춤형 케어를 제공하는 데 목적을 두고 있다. 2018년 9월 기준 31개 주에서 134개의 PACE 프로그램이 운영되어 최대 2500명까지, 평균적으로는 몇백 명의 노인을 관리 중인 것으로 나타났다. 1971년 미국 샌프란시스코 북부 해안의 중국인이 주로 거주하는 지역에서 노인을 대상으로 통합 보건의료서비스 제공을 위한 PACE 모형이 시작되었다가 1986년 의회가 미국 내 다른 주 지역에서도 돌봄^{(On Look)} 방식의 프로그램을 도입하여 시행하도록 승인함에 따라 그 사업을 PACE라 명명하게 된 것이다(원은숙, 2006). 즉 미국 보건복지부 장관이 영리기관에 PACE를 운영 할 수 있는 권한을 부여한 것이다(Gonzalez, 2017). 만성질환을 2개 이상 보유하면서 중증질환이 없는 55세 이상 노인을 대상으로 ‘성인 주간 건강보호^{(adult day healthcare)}’를 제공하는 PACE 프로그램을 이용하는 노인이 대부분 1인 가구라는 점에서 PACE는 대표적인 1인 가구 정책으로 들 수 있다(최현수 외, 2016).

다음으로, 뉴욕시가 1979년 뉴욕 노인법을 근거로 도입한 노인을 위한 지역사회 서비스 프로그램^{(CSE: Community Services for the Elderly Program)}이 있다. 시설 내 보호가 필요하지 않은 노인, 시설 내 보호로 오히려 생활 능력이 떨어진 노인 등과 관련된 연구가 발표되면서 노인이 자신의 집에서 생활하면서 필요한 복지서비스를 받을 수 있도록 하는 것으로, 전체 재원에서 주 기금이 최소 25%여야 한다(이민홍 외, 2015). CSE의 2012~2013년 조사 결과, 이용자 중 저소득자에 해당하는 비율이 30%(2만 3155명), 장애인이 48%(3만 4323명), 75세 이상 노인이 62%(3만 9608명), 혼자 사는 사람이 51%(3만 4246명)를 차지하여 이 프로그램의 주요 이용자도 1인 가구라는 점에서 1인 가구 정책으로 간주할 수 있다^{(New York State Office for the Aging)}.

또 YANA 프로그램^{(YANA: You Are Not Alone Program)}을 들 수 있는데, 이는 지역의 노인과 장애인 등의 안전을 지원하기 위해 샌디에이고, 리버사이드 등의 각 시 경찰국이 주최가 되어 만든 프로그램이다. 일반적으로 시가 재원을 담당하고, 자원봉사자를 활용하여 노인, 장애인 등이 스스로 독립심을 가지며 살 수 있도록 신청자에게 무료로 제공하는 프로그램이다. 은퇴한 경찰국 자원봉사자들이 프로그램 대상자에게 정기적으로 전화 및 방문을 함으로써 대상자의 안전 여부뿐 아니라 식사, 신체적 건강, 재정 등을 확인하게 된다. 은퇴한 경찰국 자원봉사자들의 전화를 대상자가 여러 번 받지 않을 경우 프로그램의 코디네이터 혹은 경찰관이 대상자의 거주지를 방문하여 대상자의 안전 여부를 직접 확인하고, 긴급 상황으로 판단될 경우 응급의료 및 구조를 요청하거나 노인보호서비스 등에 연계하는 프로그램이다(이민홍 외, 2015). YANA 프로그램은 의료에 관한 문제는 다루지 않는다는 특성이 있다.

비슷하게 민간 회사에서 저렴한 비용을 지불하면 이용할 수 있는 ‘나는 잘 지내고 있습니다^(Iamfine)’ 등 안부 전화 서비스가 있다. 안부만 묻는 프로그램부터 병원 방문, 약물 복용 알람을 제공하는 프로그램도 있다. 전화 알람을 통해 가정 내에서 만성질환 노인이 약물을 관리할 수 있도록 하고 있는데, 혼자 사는 노인들은 누구나 이용할 수 있는 서비스이다.

마지막으로 NORC^{(Nationally Occurring Retirement Community)} 프로그램을 살펴볼 수 있다. NORC는 65세 이상 노인이 50% 이상의 비율로 거주하는 지역을 지정하는 ‘자연 발생적 은퇴 공동체’로서 요양시설로 이전하는 일 없이 본인의 주거지에서 건강, 의료, 문화, 교육, 생활 등의 혜택을 다양하게 받으며 건강하고 질 높은 노후를 지킬 수 있도록 하는 프로그램이다. 미국에서는 노인이 살던 주거지역에서의 계속 거주^{(Aging in Place)}를 지원하는 정책의 중요성이 한층 더 강조되고 있는데, AARP^{(American Association of Real Possibilites)}에서 미국 50세 이상 성인을 상대로 조사한 바에 따르면 77%가 현재의 지역사회에서 계속 살고 싶다고 응답했고, 76%가 현재 거주하는 집에서의 계속 거주를 희망한다고 응답한 것으로 나타나 이 프로그램의 중요성을 뒷받침하고 있다. 현 한국 정부 정책인 ‘주민 참여와 자치 확대로 풀뿌리 민주주의를 강화하자’는 취지와도 일치하며 지방자치단체와의 협력, 지역 기업과의 파트너십이 동반되어야 큰 효과를 얻을 수 있다는 점에서 비슷한 특성이 있다고 볼 수 있다

이 프로그램의 연간 회비는 개인당 35달러, 부부의 경우 50달러로 저렴하다. 해당 금액을 지불할 능력이 없는 노인들은 면제되는데, 65세 이상의 노인이라면 성별, 인종, 종교와 관계없이 누구나 회원이 될 수 있으며, 적은 비용의 연회비와 정부·기업의 기부금, 자원봉사자의 지원으로 운영되고 있다. 대표적인 NORC인 세인트루이스 NORC의 경우 현장 간호사가 방문하여 정기적 건강 상담 및 검사를 제공한다. 자원봉사자가 청소 및 간단한 집수리, 정원 작업 등을 해 주며, 개인 비상 대응 및 안전 시스템, 헬스클럽·요가 등의 스포츠 기회도 제공한다.

이 프로그램은 미국 50개 주 중 과반 이상의 주에서 시행되고 있는 것으로 파악된다. 일상생활에 도움이 필요한 노인 대부분이 요양시설로 이동해야 하는 우리나라와 달리 자신이 생활하던 지역 공동체 안에서 생활을 해 나가며 사회적인 교류가 유지, 환기된다는 점에서 시사하는 바가 크다(최지연, 2018).

1인 가구 중 큰 비중을 차지하는 노인에 대한 미국의 돌봄의료 정책은 정기 서비스 및 지원에 포함된 정책이 점점 더 포괄적인 ‘간병인’ 개념으로 대체되고 있다(Ivanova & Dykstra, 2015). 여러 프로그램의 지원 내용에 비추어 볼 때 주로 건강 예방 및 지원 정책에 중점을 두고 있음을 알 수 있다.

다. 과세 정책

미국은 개인 단위 혹은 부부 단위 과세 방식을 선택해서 적용할 수 있도록 허용한다. 네 가지의 가구 유형별 과세 방식에 따라 과세표준 구간(독신, 부부 합산, 부부 분할, 가구주)이 다르게 적용된다. 또한 납세 의무자의 지위에 따라 소득자의 세율표를 공동 신고 기혼자, 분리 신고 기혼자, 독신자, 독신 가구주의 네 종류로 구분해 과세표준, 세율 및 공제 등을 차등적으로 적용하고 있다. 미국의 복수 세율표로도 미혼 독신자의 선택적 2분2승법을 공동 신고하는 기혼 부부 간 소득세 부담의 불평등을 제거하지는 못한 것으로 간주된다. 이 때문에 미혼 독신자에게는 동일한 과세소득이 있는 기혼 부부에 대한 세액의 120%를 초과하지 못하도록 제한 규정을 두고 있다.

한국의 경우 가구별 특성과 특정 소비지출액을 반영해 적용되는 소득세법 상 각종 공제 항목 등이 가족 중심으로 설계된 결과, 1인 가구에 불리하게 규정되어 있기 때문에 1인 가구의 상대적 세금 부담이 커지고, 사실상의 ‘싱글세’가 부과되고 있다는 비판이 꾸준히 제기되고 있다. 이에 대해 미국과 같은 복수 세율표를 도입하는 방안도 논의된 바 있으나, 조세제도의 복잡성으로 인해 과도한 납세 협력 비용이 발생할 확률이 높아 시행상의 어려움이 있다고 평가받고 있다(전병욱, 2019). 1인 가구에 불리한 과제 정책에 대한 논의가 좀 더 이루어질 필요가 있다.

라. 기타

위에서 언급한 것 외에도 1인 가구와 관련된 것으로 연명의료법의 대리인 지정 제도(김보배, 김명희, 2018), NODA^{(No One Dies Alone)} 프로그램(이민홍, 전용호, 김영선, 강은나, 2015), 워싱턴DC 정부의 고령 친화도시 이니셔티브 프로그램 등을 살펴볼 수 있다.

독거노인을 포함한 1인 가구가 급증하는 현실에서 대리인 지정 제도라는 대안을 모색하지 않고 방치할 수 없기 때문에 미국은 연명의료법에서 대리인 지정 제도를 시행하고 있다. 이 제도는 생전 유언과 함께 사전 지시의 핵심 요소이다. 대리인 지정은 환자가 무능력한 상태가 될 경우 본인의 보건의료 결정을 행할 권한을 특정인에게 위임하는 것을 의미한다. 즉 보건의료 대리인이란 앞으로 스스로 의료에 대하여 결정할 수 없을 때를 대비하여 그 결정을 대신하기를 원한다고 본인이 지정한 사람을 말하는 것이다. 대리인이 꼭 가족이어야 하는 것은 아니며, 친구, 가까운 친척, 존경하는 지인도 가능하다. 다만 법률에 따른 성인이어야 하며, 본인을 담당하는 의료진이나 요양시설 종사자는 불가능하다. 환자가 의학적 의사 결정 능력을 상실한 경우 담당 의사는 환자의 지정 대리인과 상담하여 연명의료 지시서를 작성하게 된다. 지정 대리인은 환자와 가깝고도 지속적인 관계를 갖는 사람이고, 환자의 선호와 가치에 대해 정확하게 소통할 수 있는 사람이 이상적이라고 명시하고 있다.

NODA 프로그램(이민홍, 전용호, 김영선, 강은나, 2015)은 2001년 피스헬스^{(Peace Health)} 15의 중환자실 간호사였던 샌드라 클라크가 시작한 전국 자원봉사 중심 프로그램이다. “누구도 혼자 태어나지 않았고, 아무도 혼자 죽지 않는다.”라는 목표 아래 자원봉사자가 환자의 곁을 지키며 존엄한 죽음을 가능하게 도와주는 것이다. 이 프로그램은 죽음을 앞두고 가족에 대한 기록이 없거나, 방문할 친구나 가족이 없는 환자를 대상으로 한다. 자원봉사자는 환자가 24~48시간 이내에 죽을 것이 예상되고 친구나 가족이 없는 경우 호출된다. 자원봉사자가 병원을 방문하여 환자 옆에 머무르면서 환자의 손을 잡거나, 말을 걸거나, 함께 있어 주는 것이다. 가족 역할을 하면서 환자에게 동료애를 주며, 그들이 존엄하게 죽을 수 있도록 하고, 기억될 수 있도록 한다. 간호사는 환자에게 의료적 처치를 하면서 자원봉사 프로그램을 지원한다. 프로그램의 특성상 자원봉사자는 18세 이상이며, 최근 가족과 친구의 죽음을 경험하지 않은 사람이어야 한다.

워싱턴DC 정부는 고령 친화도시 이니셔티브의 일환으로 여러 실질적인 정책을 도입해 실행하고 있는데, 이 정책들의 대상자는 주로 저소득, 1인 노인 가구이다(전채경, 2019). 지원 내용은 다양하다. 저렴한 임대주택을 공급하거나 ‘재가 안전^{(Safe at home)}’ 프로그램을 실행하여 60세 이상 노인 가구에 낡은 주택 개조와 개인 안전 보장을 위한 CCTV를 설치해 주기도 한다. 여름방학 기간에는 학교 정원 관리를 돕는 ‘세대 간 정원 관리 프로그램’을 시범적으로 실시하여 1인 가구의 사회적 고립을 방지하고 세대 간 소통을 돕는다. 이 외에도 50세 이상 인구에게 취업 훈련을 제공하고 직업을 알선하거나, 노인 대상 금융 사기 예방 교육을 하고 있다.